La
evocación de los doscientos años del 25 de mayo de 1810
imperiosamente provoca la necesidad de reflexionar y
meditar acerca del funcionamiento en dos centurias de
muchas instituciones político-jurídicas. En esta ocasión,
abordaremos la cuestión del federalismo.-
Gran
parte de la historia política del s.XIX (y en menor
medida, del s.XX también) de nuestro país puede
explicarse por la conflictiva territorial subnacional, es
decir, las tensiones entre el "centro" y la
"periferia". Las rivalidades entre provincianos y
porteños, la llamada "cuestión capital" hasta 1880,
o el acendrado faccionalismo entre "federales" y
"unitarios", y hoy el "federalismo fiscal",
contribuyeron a jalonar –para mal- una porción
significativa de nuestro pasado. Esos contenciosos no están
definitivamente saldados, y para ello basta nomás
recorrer las páginas de cualquier periódico.-
Una
de las preguntas iniciales capitales en este debate es si
Argentina debió ser (el "deber ser" de los abogados)
federal, si es sólo un rótulo o etiqueta que ha
escondido tendencias fuertemente centralizantes ejercidas
desde y para la Ciudad de Buenos Aires, el famoso
"puerto". La ciencia política recomienda y enseña
que los territorios extensos como el argentino (y, en
clave comparada, Estados Unidos, Canadá, Brasil, México,
Australia, Rusia, etc.) se ven beneficiados en su gobierno
y administración con la existencia del federalismo, ya
que el poder desconcentrado se avendría mejor con las
realidades de la lejanía. Un centro de poder en cada
lugar viene bien para "espacios constitucionales"
extensos.-
Lo
cierto del caso que nuestra historia, tan reivindicada por
el revisionismo para sustentar una postura auténticamente
federal, no ayuda sobre manera para una construcción de
la descentralización política. Ese trauma lo tenemos
desde los albores de nuestra nacionalidad, cuyo
aniversario se conmemora.-
Recordemos
que la actuación de Buenos Aires en 1810 estuvo inspirada
en la idea de que esta ciudad era "la hermana mayor"
de las otras; que como dijo Juan José Paso en el Cabildo
Abierto del 22 de mayo, una "gestión de negocios" por
parte de esta hermana mayor.-
Esta
noción de "federalismo por subrogancia"
("federalism by proxy") marcó el inicio de un
derrotero muy complicado por cierto. Ya en el ámbito del
Estado constitucional lanzado a partir de la ley
fundamental de 1853, la idea alberdiana del "federalismo
mixto" tampoco contribuyó demasiado a consolidar la
descentralización. Debemos recurrir a la enmienda de 1860
para encontrar una verdadera intencionalidad
descentralizante.-
Queda
cada vez más clara la ligazón entre federalismo y
democracia, formas que en Argentina han escaseado. Si el
ciudadano está más apoderado e investido en la relación
política frente al poder, es lógico que también las
unidades constitutivas (en nuestro caso, las Provincias)
lo estén. La desconcentración "vertical" del poder
político en algún punto hace intersección con la
"horizontal" o territorial.-
Si
desde 1853 la presencia ejecutiva fue fuerte (mucho antes
por cierto que los politólogos hablasen del
"hiper-presidencialismo"), ello explica la debilidad
senatorial, o la fortaleza (en sus lugares de origen, no
en la relación con el poder central) de los gobernadores
provinciales, en lo que bien se ha llegado a denominar en
los estudios federales "federalismo ejecutivo".-
La
tendencia, entonces, a las "subrogancias" (demarcadas
por Guillermo O´Donnell en 1994 como "democracias
delegativas") impacta también en el vínculo
centro/periferia. El federalismo, cuando está consagrado
normativamente,
es un componente integral del esquema del Estado
constitucional de Derecho, junto con la división de
poderes o el imperio de la ley o la existencia de
elecciones libres.-
Ese
horizonte de "subrogancias" no sólo se advirtió en
1810. Juan Manuel de Rosas que como se sabe fue Gobernador
de Buenos Aires también adquiría presencia
"nacional" con la encargaduría de relaciones
exteriores. Las intervenciones federales después de la
organización nacional poco consolidaron a los poderes
provinciales "de jure". Finalmente, los golpes de
Estado sucedidos a partir de 1930 terminaron de anestesiar
al federalismo y reafirmar la praxis unitaria.-
¿Puede
haber federalismo e intervención federal (art.6, C.N.)?
¿Puede estarse dieciséis años sin nueva ley -reclamada
desde el art.75 inc.2 C.N.- de coparticipación
impositiva? ¿Puede haber federalismo sin federalismo
fiscal?
Daría
la impresión de que el federalismo ha sido invocado
espasmódicamente a lo largo de nuestra historia, en función
muchas veces de otros intereses subalternos (económicos,
político-partidarios, caudillistas, etc.). Rara vez ha
habido honestidad intelectual en el debate federal.-
Habría
que aprender y que internalizar en el plano de las
conductas que el federalismo no es una mera técnica de
descentralización política, sino que porta otros valores
como realzar las identidades locales y facilitar la
experiencia democrática, en obsequio a la conexión de la
que antes hacíamos mención. Hasta que todo esto no cale
hondo en una sociedad divisiva, el federalismo será
endeble y quimérico.-
La
reforma constitucional de 1994, con la incorporación de
las regiones, de la mentada ley de co-participación, del
nuevo rol del municipio y del régimen autonómico de la
Ciudad de Buenos Aires, quiso avanzar en la buena senda
del federalismo. Empero, los operadores del sistema, en
particular los sucesivos presidentes y las integraciones
del Congreso, poco ayudaron para que esta agenda se
tornase operativa aunque sea de manera mínima.-
El
Bicentenario, pues, nos encuentra con una marcada propensión
a la declamación (rasgo muy argentino, por cierto) en
temas puntuales pero con pocos mecanismos integrales y
eficaces en la materia (el debate por la co-participación
de la ley del cheque es una muestra). Las realidades político-institucionales
provinciales giran en rededor del gobernador, y los
gobernadores terminan, a su vez, dependiendo del
presidente o del ministro nacional del área respectiva,
en el contexto de un fuerte partidismo. Últimamente
incluso ello terminó blanqueándose totalmente: se
reunieron con la Presidente los gobernadores
"oficialistas" una vez, y los "no oficialistas" en
otra oportunidad.-
Los
aniversarios, como los cumpleaños de una persona, son
siempre propicios para el balance y la reflexión, como
consignamos al inicio: en esta materia, se arrojan muchos
déficit y pocos resultados positivos. En el federalismo,
en definitiva, se aloja una "celebración de la
diversidad", una especial actitud tolerante a lo
distinto, que una sociedad que aún no ha dejado atrás su
pasado autoritario quizás aún no pueda deglutir del
todo. Hasta que el federalismo no tome raíces en los
comportamientos habituales tanto de gobernantes cuanto de
gobernados, nuestro Estado constitucional seguirá flaco,
y la democracia no será entera.-
