Suplemento Doctrina

Resumen de la Doctrina

Administración y Políticas Públicas: modelos de gestión, diseño e implementación

Por María de las Mercedes Archimbal y Pablo Lozada Castro


"... la literatura sobre modelos de administración y sobre implementación ha ido creciendo y variando a largo de los años, y en función de distintas coyunturas en los ámbitos políticos y académicos. Sin perjuicio de esto, lo que es claro es que el Estado, cualquiera sea, debe propender a la elaboración de políticas públicas consistentes y durables en el tiempo.Así entonces, es de capital importancia efectuar un análisis crítico de modo de poder identificar problemáticas y desafíos, a la vez que diseñar las posibles respuestas para estos. En este sentido, tal y como mencionan Lindquist y Wanna (2015) es necesario incrementar la utilización de conceptos y metodologías más sofisticados para reconocer y analizar las redes de actores que surgen en el proceso gubernamental de elaboración de una política o prestación de un servicio público. Asimismo, debemos poder evaluar de manera precisa cuáles serán las implicancias de elegir un determinado mix de instrumentos políticos. En una misma línea, es importante reconocer la interacción que existe entre los distintos niveles de gobierno en lo que a la implementación de una política pública respecta. A su vez, es necesario promover la colaboración inter organizacional a fin de lograr la articulación dinámica y multinivel de gobierno para la implementación de una política.Finalmente, debemos reconocer la relevancia de estas cuestiones, ya que de ellas depende una gestión pública de calidad, ceñida a una agenda pública determinada, que priorice las necesidades del país."



Citar: elDial.com - DC23EC

Publicado el 22/09/2017

Copyright 2017 - elDial.com - editorial albrematica - Tucumán 1440 (1050) - Ciudad Autónoma de Buenos Aires ? Argentina


Texto Completo

Administración y Políticas Públicas: modelos de gestión, diseño e implementación  

Por María de las Mercedes Archimbal (*) y Pablo Lozada Castro (**)

Introducción.

 

En palabras de Sabatier (1991), cualquier teoría sobre la forma en que las políticas públicas son formuladas e implementadas, así como su impacto sobre el universo al que están dirigidas, requiere tanto una comprensión acabada de las instituciones gubernamentales más importantes, como un entendimiento profundo de los actores, grupos de interés, público general y medios a los que las mismas se dirigen.

 A nivel global y desde hace algunos años ya, ha venido creciendo la preocupación respecto a la capacidad de los gobiernos en relación a la formulación de las políticas públicas, su ejecución, y la permanencia de las mismas una vez implementadas[1],como así también respecto de las burocracias públicas. Capacidad esta que según Tiernan (2007) se encuentra principalmente vinculada a la disponibilidad de información de calidad, análisis y asesoramiento para sostener la toma de decisiones.

Así pues, esta falta de capacidad ha venido a agrupar una cantidad de conceptos tales como:  las habilidades de investigación, analíticas y de asesoramiento del sector público;  la capacidad de la administración de retener profesionales con la formación y experiencia necesarios; la voluntad y habilidad del sector público de ofrecer compromisos y establecer prioridades; la potencial falta de anticipación o previsión respecto de las consecuencias de la implementación de algunas políticas, entre otros.[2]

En este marco entonces, la literatura sobre la discusión acerca de los objetivos y resultados de las políticas públicas, como así también sobre los modelos de administración pública, han venido haciendo sus aportes desde hace varias décadas.

En el período comprendido entre 1970 y 1980, la discusión en materia de diseño e implementación de políticas públicas se concentró en el papel de los gobiernos nacionales y los programas creados por este procurando atender desafíos principalmente sociales, en colaboración con gobiernos subnacionales.

Por su parte, hacia finales de 1990 y principios del año 2000, creció el interés sobre el concepto de política pública y las redes de prestación de esas políticas.

De este modo, surgieron a lo largo del tiempo diversas corrientes vinculadas a la cuestión,mientras que el debate en torno a las administraciones públicas se centró principalmente en las ventajas y desventajas de los denominados paradigmas tradicional y de la nueva gerencia pública.

 

Paradigmas de Administración Pública, Weberiano&New Public Management.

 

Cuando hablamos de Administración Pública, no podemos evitar citar a Max Weber, dado que fueron precisamente los trabajos de este pensador alemán sobre la burocracia (Weber, 1994), los que en gran medida sirvieron para la difusión del denominado Paradigma Tradicional o Weberiano de la Administración.

Este paradigma nacido en la primera mitad del siglo XX, con el advenimiento de las denominadas sociedades de masas, y propagado hasta la década del ’70, se encuentra encaminado al cumplimiento de normas, procedimientos administrativos y rutinas, donde el proceso de implementación se basa primordialmente en lo que consta en un expediente.

Cuenta con un diseño institucional altamente centralizado y jerárquico, en el cual se plantea una clara separación entre política y administración, y donde el mecanismo para acceder a los cargos de alta dirección pública es a través de la carrera administrativa, donde las prestaciones son de tipo universal y se encuentran orientadas al ciudadano.

Algunos ejemplos de este modelo de Administración son los existentes desde hace muchos años en algunos países de la Europa continental, como Francia o España.

El otro gran paradigma es el denominado de la “Nueva Gerencia Pública”, New Public Management, implementado en los años ’80 en el Reino Unido y en algunos países delCommonwealth, como Australia o Nueva Zelanda.Este paradigma se encuentra orientado a la gestión por resultados, fundado en criterios de eficiencia, eficacia y racionalidad económica, donde existe una segmentación en la oferta de las prestaciones, orientándose al “cliente” en lugar de al ciudadano, y con un diseño institucional altamente descentralizado, organizado por unidades ejecutoras que trabajan por proyectos.

Vale la pena marcar que estas caracterizaciones son de tipo general, dado que existen especificidades que hacen a los distintos países donde fueron implementados esos modelos de Administración Pública y que, además, dentro del rótulo de “Nueva Gerencia Pública” se suelen englobar experiencias que muchas veces resultan disímiles en numerosos aspectos.En el caso de los planteos más extremos, se busca igualar a la gestión del ámbito privado con la gestión del ámbito público, donde las figuras centrales son gerentes que buscan transpolar la experiencia del sector privado, guiándose esencialmente por criterios de racionalidad económica, sin tener en cuenta las especificidades dela esfera pública, lo que llevó a que estos enfoques terminaran entrando en crisis ante la incapacidad de resolver las complejas problemáticas sociales.

No es menos cierto que los enfoques tradicionales guiados por criterios de regularidad, ajustándose al cumplimiento de normas, y con una oferta de prestaciones homogénea, perdieron capacidad para resolver las problemáticas de las sociedades contemporáneas, puesto que el cumplimiento de un conjunto de normas y procedimientos administrativos no garantiza la resolución, o no atenúa los problemas sociales, que además de ser más complejos son mucho más heterogéneos que en las sociedades de masas.

Cabe señalar que resultan interesantes algunas experiencias llevadas adelante en los últimos años con la incorporación de elementos del denominado nuevo paradigma de gestión sobre modelos de burocracias weberianas, haciendo que éstas sean más flexibles y orientadas a los resultados, como también versiones de este nuevo paradigma de gestión que reconocen la especificidad de las tareas llevadas adelante en el sector público y el componente político que tiene la administración de este sector.

Joan Prats i Català (2003) señala que en la mayoría de los países latinoamericanos no ha llegado a consolidarse, salvo de manera parcial o excepcional, el Paradigma Weberiano de la Administración Pública, donde muchas veces coexisten elementos del mismo con otros de la Nueva Gerencia Pública, en términos más formales que reales, con prácticas clientelares de empleo público, lo que las aproxima a lo que Max Weber describió como burocracias patrimoniales (Prats i Català, 2003).

Si bien sabemos que resultaría mucho más sencillo construir un modelo de Administración sobre las bases de un paradigma como el Tradicional o Weberiano, creemos que en el contexto actual es difícil sostener que en países con gran cantidad de urgencias irresueltas se podría esperar a que se consolide un modelo de gestión fundado en las rutinas para luego implementar uno enfocado hacia los resultados.

Esto último tampoco remite a la idea de calcar un modelo, que si bien quizás fue exitoso, se pudo haber implementado en contextos políticos, económicos y sociales distintos al de los países de la región; creemos que hay elementos del denominado Nuevo Paradigma de Gestión que podrían utilizarse en la mayoría de los países de la región, con el consecuente impacto que esto tendría a nivel social, pero para ello se debe evitar perder de vista el carácter público que tiene la gestión en el Estado.

En tanto, también entendemos que se pueden incorporar adelantos técnicos del ámbito privado, pero no podemos ni debemos dejar de tener en cuenta el carácter público de las tareas, como recién dijimos, ni desconocer el componente político de la Administración, dado que un partido político que accede al gobierno conducirá el aparato estatal y la oposición también tendrá impacto sobre la gestión en su toma de posición, al igual que el resto de los actores, sean éstos políticos, económicos o sociales (Iacoviello, 1996).

   

Perspectivas sobre implementación,Top Down&Bottom Up.

 

La literatura sobre implementación se dividió principalmente en dos grandes grupos o perspectivas, Top Down y Bottom Up.

La primera de ellas, comienza su análisis en una decisión política o medida de política pública tomada, y analiza en qué medida los objetivos previstos por la misma han sido alcanzados en el tiempo, así como las causas de dichas circunstancias.

De este modo, la perspectiva Top Down[3] pretende explicar la o las razones por las cuales una determinada política no alcanzó los resultados esperados a la vez que explorar mejores formas de implementar la política desde un diseño dado. En este contexto, los resultados que difieren de lo esperado son vistos como errores y distorsiones, entre otros.

Asimismo, esta perspectiva se dedicó a analizar la posibilidad de encontrar herramientas que las autoridades pudieran utilizar con el fin de anticipar desafíos en la implementación de las políticas. En una misma línea, estudió el comportamiento de los agentes vinculados con el deliveryde las políticas públicas de modo de coordinar la implementación entre actores a lo largo y ancho de las distintas unidades del gobierno central y los gobiernos subnacionales.

Así entonces, Sabatier y Mazmanian (1979, 1980) identificaron seis condiciones que deben estar presentes para una efectiva implementación de los objetivos previstos. La primera de ellas es la identificación de objetivos claros y consistentes. En segundo lugar la existencia de una relación o teoría causal adecuada. La tercera de las condiciones se refiere a la estructura legal del proceso de implementación que permita fortalecer el cumplimiento tanto por parte de los agentes de implementación como por parte de los grupos a los que la medida va dirigida. La siguiente condición se refiere al compromiso y habilidad profesional de los agentes designados para la implementación. En quinto lugar los autores resaltan la importancia del apoyo tanto de los grupos de interés como de las autoridades legislativa y ejecutiva. Finalmente, la última de las condiciones a considerar es el cambio en las condiciones socio económicas que no modifican de manera sustancial el apoyo político o la relación causal.

De este modo, la perspectiva ofrecida por estos autores permite identificar verdaderas fortalezas. En primer lugar, es importante destacar la centralidad que los autores dieron a la estructura legal del proceso de implementación. Asimismo, las seis condiciones identificadas precedentemente han resultado de gran utilidad a la hora de identificar factores críticos para comprender las variaciones y  estrategias de los actores en la implementación de las políticas públicas. Otra de las fortalezas de este análisis, es la mayor extensión temporal que los autores tomaron para efectuar el análisis en relación con la literatura previa sobre implementación.

Sin embargo, esta perspectiva posee sus limitaciones.[4]

La primera de ellas es consecuencia de comenzar el análisis desde la posición de los decisores, lo cual crea una tendencia a dejar de lado a otros actores que pueden tener impacto en la política pública. En segundo lugar, se señala la imposibilidad de utilizar este enfoque para el análisis cuando no existe una política pública dominante sino más bien una multitud de directivas y actores, ninguno de ellos preeminente. (Sabatier, 1986)

Una tercera limitación de esta perspectiva está referida a la ignorancia o subestimación de diversos actores que podrían tener alguna influencia y/o hasta desviar la política pública en su propio interés.

Desde otro punto de vista, la perspectivabottom up pretende explicar por qué los resultados de las políticas difieren respecto de la intención de las mismas, a través del estudio del comportamiento de los actores en la cadena de implementación.[5]

Esta perspectiva, del mismo modo que la anteriormente señalada, tiene sus fortalezas. Primeramente, este análisis generó una metodología para identificar estructuras de implementación explicita y replicable. En segundo lugar, atento a que esta postura comienza no ya con el análisis de un programa gubernamental determinado sino con la percepción que tienen los actores de los problemas y las estrategias de estos para lidiar con ellos, logran merituar la importancia de una cantidad de programas gubernamentales frente a la posibilidad de solucionar esos conflictos, de las organizaciones privadas o fuerzas del mercado.

Asimismo, como consecuencia de no comenzar su análisis partiendo de los objetivos de una política determinada, esta postura es libre de relevar y eventualmente analizar cualquier tipo de consecuencia de programas públicos y privados.

Por último, la perspectiva bottom up puede relacionarse mejor con la interacción estratégica a lo largo del tiempo, dado que se focaliza en los actores.

Por su parte también, existen ciertas limitaciones.

Esta perspectiva, suele enfatizar la posibilidad de los actores periféricos de frustrar las intenciones de los actores centrales.[6] En un mismo sentido, los autores que la sostienen toman a los participantes de una estructura de implementación como dados, sin examinar los esfuerzos previos de otros actores que afectan la tasa de participación. En tercer lugar, es oportuno resaltar el fracaso de esta orientación por partir de una teoría explícita de los factores que afectan su objeto de interés.

Al respecto entonces, y en palabras de Sabatier (1986), ambas perspectivas han sido motivadas por intereses diferentes y por tanto han desarrollado enfoques diversos.

Por su parte, la perspectiva Top Down ha puesto el acento en la efectividad de determinados programas gubernamentales y la habilidad de ciertos agentes gubernamentales de guiar y limitar el comportamiento de funcionarios y grupos.

Por otro lado, quienes apoyan la perspectiva bottom up se han preocupado máspor las estrategias y actores que conforman la problemática pública,que por la estructura mediante la cual una decisión es llevada adelante.

 

Conclusiones

 

Tal como hemos señalado, la literatura sobre modelos de administración y sobre implementación ha ido creciendo y variando a largo de los años, y en función de distintas coyunturas en los ámbitos políticos y académicos.

Sin perjuicio de esto, lo que es claro es que el Estado, cualquiera sea, debe propender a la elaboración de políticas públicas consistentes y durables en el tiempo.

Así entonces, es de capital importancia efectuar un análisis crítico de modo de poder identificar problemáticas y desafíos, a la vez que diseñar las posibles respuestas para estos.

En este sentido, tal y como mencionan Lindquist y Wanna (2015) es necesario incrementar la utilización de conceptos y metodologías más sofisticados para reconocer y analizar las redes de actores que surgen en el proceso gubernamental de elaboración de una política o prestación de un servicio público. Asimismo, debemos poder evaluar de manera precisa cuáles serán las implicancias de elegir un determinado mix de instrumentos políticos.

En una misma línea, es importante reconocer la interacción que existe entre los distintos niveles de gobierno en lo que a la implementación de una política pública respecta. A su vez, es necesario promover la colaboración inter organizacional a fin de lograr la articulación dinámica y multinivel de gobierno para la implementación de una política.

Finalmente, debemos reconocer la relevancia de estas cuestiones, ya que de ellas depende una gestión pública de calidad, ceñida a una agenda pública determinada, que priorice las necesidades del país.

 

Bibliografía

 

Echevarria, K. y Mendoza, X. (1999): “La especificidad de la gestión pública: el concepto de management público”, en Losada i Marrodan, C. (ed.): De burócratas a gerentes" Las ciencias de la administración aplicadas ala administración del Estado. Washington, DC, Banco Interamericano de Desarrollo.

Evans, P. (1996): “El Estado como Problema y como Solución”, en revista Desarrollo Económico, Nº 140, Buenos Aires.

Iacoviello, M. (1996): “El juego político y las estrategias de recursos humanos en las organizaciones públicas”, en Cuaderno CEPAS, Nº 4, CEPAS-AAG. www.ag.org/cepas.html

Iacoviello, M.; Tommasi, M. y Zuvanic, L. (2003): “Politización, estrategia y cultura burocrática: áreas de abordaje para la reforma del servicio civil en Argentina”, presentado en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 de octubre, www.clad.org.ve

Lindquist, E. yWanna, J. (2015): Is implementation about policy execution": advice for public sector leaders from the literature., en Lindquist, E., Wanna, J., Marshal, P., New accountabilities, new challenges, ANU Press.

Longo, F. (2002): “Marco analítico para el Diagnóstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil”, informe elaborado para Diálogo Regional de Políticas del Banco Interamericano de Desarrollo, abril.

Martínez Nogueira, R. (1993): “La Teoría de la Organización y el Destronamiento de la Razón”, en revista OIKOS, Nº 1, Facultad de Ciencia Económicas, UBA, Buenos Aires.

Prats i Català, J. (1998): “Administración Pública y desarrollo en América

Latina. Un enfoque neoinstitucionalista”, en revista Reforma y Democracia,

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Prats i Català, J. (2003): “Reinventar la burocracia y construir la nueva gerencia pública”, Biblioteca virtual del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña, http://www.iigc.org/documentos/"p=4 0063

Sabatier, P. (1991): Toward better theories of the policy process, Political Science and Polities, Vol.24, Nro. 2, American Political Science association.

Sabatier, P. (1986): Top Down and Bottom Up approaches to implementation research: a critical analysis and suggested synthesis, Journal of Public Policy, Vol. 6, Nro. 1, Cambridge University Press.

Sabatier, P. yMazmanian, D. (1979): The conditions of effective implementation, Policy Analysis 5 (Fall).

Sabatier, P. yMazmanian, D., (1980): The implementation of public policy: a framework of analysis, Policy Studies Journal 8.

Shergold, P. (2006): Project Management in Public Administration, Speech delivered to ANZSOG Conference on Project Management and Organizational Change, Canberra.

Tiernan, A. (2007): Building capacity for policy implementation, en Improving Implementation. OrganizationalChange and Project Management, ANU Press.

Weber, M. (1994): Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica.


 

 


 



(*) María de las Mercedes Archimbal, abogada por la Universidad Católica Argentina, Especialista en Relaciones y Negociaciones Internacionales por la Universidad de San Andrés y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Magister en Relaciones y Negociaciones Internacionales por la Universidad de San Andrés y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Magister en Relaciones Económicas Internacionales por  la Universidad de Barcelona.

Entre los años 2006 a 2012 se ha desempeñado, en el Sector Público, como asesora legal de la Subsecretaría de Industria del entonces Ministerio de Economía y Producción de la Nación; asesora legal de la Dirección Nacional de Industria, de la Subsecretaría de Industria del ex Ministerio de la Producción; asesora legal de la Dirección Nacional de Asistencia Financiera para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas de la ex Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del ex Ministerio de Industria y Turismo; coordinadora legal de la Subsecretaría de Promoción al Financiamiento de la Pequeña y Mediana Empresa de la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio de Industria; Entre 2012 y 2016  fue síndico en la Gerencia de Fiscalización de la Sindicatura General de la Nación desempeñándose como síndico titular en Nación Fideicomisos S.A., Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE), YPF S.A., YPF GAS S.A.

Disertante, entre otras, en el Primer Congreso Internacional de Responsabilidad Social, llevado a cabo en Buenos Aires, en Octubre 2013, sobre: La Responsabilidad Social Empresaria y el Balance Social Desde la Perspectiva de la Administración Pública. Implicancias en la Sindicatura de Empresas con Participación Estatal;  y en la jornada International Trade, Finance, and InvestmentPolicies in Argentina - Trends, Issues, and ImplicationsforBusinessesllevada a cabo en la Universidad de Ciencias Aplicadas, en Mainz, Alemania,  sobre: La Re- Nacionalización de Industrias Estratégicas en América Latina, el caso de YPF S.A. en Argentina.

Docente en diversos cursos vinculados a los negocios internacionales y la internacionalización de Pequeñas y Medianas Empresas; Profesora  Invitada en el curso WorldEconomicIssues en la Maestría de Negocios Internacionales por la Universidad de Ciencias Aplicadas en Mainz, Alemania.

Ex becaria del Programa International VisitorsLeadershipProgram (IVLP) del Departamento de Estado de los Estados Unidos para el programa sobre Control Gubernamental y Transparencia. Vice Presidenta de la Red Argentino Americana para el Liderazgo.

Actualmente se desempeña como Secretaria General y Asesora del CEO en Operadora Ferroviaria S.E.

(**) Pablo Lozada Castro, es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires y cursó la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. A lo largo de su trayectoria profesional se desarrolló en el ámbito público, privado y en el tercer sector. En el ámbito público se desempeñó como asesor en el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2007), en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (2008 y 2012-2015) y en el Senado de la Nación (2009-2011), además de haber ejercido la docencia universitaria en las carreras de Abogacía y  Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires y en el Ciclo Básico Común de la misma universidad (2006-2016). Fue becario del Programa de Liderazgo de Visitantes Internacionales (IVLP) del Departamento de Estado de los Estados Unidos (2016), donde se capacitó en temáticas vinculadas con la Rendición de cuentas en el Gobierno. Desde 2016 se desempeña como Director de Programas de Investigación del honorable Senado de la Nación. Sus áreas de especialización son las de Instituciones políticas y Políticas Públicas.

[1]“…internationally there is concern that governments have lost policy capacity (…) perceptions that policy capacity has declined are widespread (…) particularly about issues of policy implementation and delivery…”Tiernan, A., (2007, Pág. 113)

[2]“ Poor delivery – such as inadequate service levels, lack of timeliness  or burdensome regulatory process – risk public dissatisfaction. It can reduce trust not only in public service but in the government it serves. The quality of implementation of government policy is central to community support for the institutions of democratic governance.”Shergold, (2006, Pág. 1)

[3]“ The essential features of a top down approach are that it stars with a  policy decision by governmental (often central government) officials and then asks:

(1)   To what extent were the actions of implementing officials and target groups consistent with (the objectives and procedures outlined in) that policy decision"

(2)   To what extent were the objectives attained over time, i.e. to what extent were the impacts consistent with the objectives"

(3)   What were the principal factor affecting policy outputs and impacts, both those relevant to the official policy as well as other politically significant ones"

(4)   How was the policy formulated over time on the basis of experience"” Sabatier (1986, Págs. 22 y 23)

[4]“On the other hand, several years’ experience testing the Sabatier/Mazmanian framework also revealed some significant flaws (…) First the emphasis they placed on clear and consistent policy objectives was a mistake. Experience has confirmed the critics’ charge that very few programs meet this criterion, either initially or after a decade (…) Instead, the vast majority incorporate a multitude of partially conflicting objectives (…) Second, while Sabatier and Mazmanian encouraged a longer time frame (…) their framework did not provide a good conceptual vehicle for looking at policy change over the periods of a decade or more (…) it focused too much on the perspective of program proponents, thereby neglecting the strategies(and learning) by other actors which could provide cornerstone for a more dynamic model.” Sabatier (1986, Págs. 30,31)

[5]“…the bottom up approach of Hjern et al. starts by identifying the network of actors involved in service delivery in one or more local areas and asks them  about their goals, strategies, activities and contacts. It then uses the contacts as a vehicle for developing a network technique to identify local, regional, and national actors involves in the planning, financing, and execution of the relevant governmental and non-governmental programs. This provides a mechanism for moving from street level bureaucrats (the bottom),  up to the ‘top’ policy- makers in both the public and private sectors.” (Sabatier, 1986, Pág. 32)

[6]“More specifically the focus on actors’ goals and strategies (…) may underestimate the Center’s indirect influence over those goals and strategies through its ability to affect the institutional structure in which individuals operate.”  (Sabatier, 1986, Pág. 34)

 

Citar: elDial.com - DC23EC

Publicado el 22/09/2017

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