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Cuando, tiempo atrás, la Dra. Ivanega me contó que estaba
trabajando en el libro que ahora tengo el honor de comentar
pensé en lo positivo que ello sería para el derecho público,
pues se trataba de
una obra destinada a llenar un espacio muy poco cubierto,
es decir, una obra necesaria.
Hoy, con el resultado a la vista, puedo completar la reflexión
y afirmar: una obra necesaria y sumamente útil, para todo aquel
que se interese en el Derecho Administrativo.
Y digo en el Derecho Administrativo, así, en general, pues el
control público debe, a mi juicio, dejar de ser un aspecto de
aquél sólo cultivable y cultivado por especialistas de las
puntuales materias que le comprenden para, al menos en sus
cuestiones
básicas, resultar de interés para todos quienes se vinculen con
esta rama del derecho.
Por ello,
considero que son perfectamente extrapolables a nuestra
realidad jurídica aquellas reflexiones del profesor español
Miguel Sánchez Morón, cuando en su clarificadora obra
“Discrecionalidad administrativa y control judicial”,
sostuviera que “...es evidente que, a finales del siglo XX y en
el marco del Estado social y democrático de derecho, la teoría
jurídica
del control de las Administraciones públicas no puede
hacerse tomando como única referencia el control judicial. Sin
embargo, esta
última concepción, a mi juicio reductiva, es la que ha adoptado
la doctrina española más prestigiosa durante los últimos
lustros”.
En efecto, tampoco son muchas las obras doctrinarias nacionales
dedicadas al control público. Ello es tanto más llamativo, si
se advierte que, con la sanción de la Ley Nro. 24156,
prácticamente cambió en
su esencia el modelo de control hasta entonces imperante en
nuestro país.
Este cambio merece ser aprehendido y explicado desde la
doctrina. Como en toda cuestión novedosa, tal explicación exige
una dosis de docencia elevada, pues se trata de mostrar y
fundamentar las líneas directrices de un nuevo modelo que,
además, en muchos aspectos resulta interdisciplinario. Y
llegado este punto, debe señalarse, desde ya, una de las más importantes cualidades de la obra en comentario, pues
destacan en ella una claridad expositiva y un método de
desarrollo de las ideas que ponen al descubierto la indudable
condición docente de la profesora Ivanega.
El libro se distribuye en seis capítulos. En el primero de
ellos, la autora traza un esquema de la Administración
financiera estatal. Para ello, recurre, en primer lugar, al
análisis de los dos principios generales que informan a la Ley
Nro. 24156 de Administración financiera y sistemas de control
del sector público nacional (LAF), tales son la teoría general
de sistemas y la centralización normativa y descentralización
operativa. Se parte, así, de los principios fundamentales que
sustentan el sistema, para avanzar luego sobre las
particularidades de éste.
En tal desarrollo, se analizan los distintos “sistemas” ajenos
al de control, que componen el esquema de la Administración
financiera, sin que falte, en dicho estudio, el juicio crítico
de la autora, acompañado de las posibles medidas que
coadyuvarían a mejorarlo (por ejemplo, su propuesta de
creación de un sistema de administración de bienes que
actúe coordinadamente con el resto de los sistemas de la LAF).
Destaca en este análisis, asimismo, la muy útil y actualizada
cita de normativa complementaria de la LAF, así como la mención
de las principales normas que dan sustento jurídico positivo a
los sistemas ajenos a dicha Ley, tales como los de
contrataciones e inversiones.
El punto no es menor, si se atiende a la profusa reglamentación
de estas cuestiones que, muchas veces, dificulta –para el no
iniciado- su
hallazgo, cabal entendimiento y comprensión.
Ya en el Capítulo II, el tema central es el control público.
Nuevamente la autora nos propone un camino adecuado para el
estudio científico del instituto, pues parte de las ideas
centrales que lo animan –el logro de una Administración que
actúe conforme con la legalidad y, a la vez, sea eficaz- para,
desde ese atril, leer el funcionamiento del sistema de control
nacional.
A esta altura, merece ser puesta de relieve otra importante
cualidad de la obra. Si lo sustantivamente novedoso del sistema
requería una marcada vocación docente para su adecuada
explicación; la dinámica propia de la materia –de común ajena a
los repertorios jurisprudenciales y a las grandes elaboraciones
teóricas- exigía de alguien que, para analizarla, tuviera
conocimiento del terreno sobre el que se estaba avanzando.
En otras palabras, para explicar el control público -luego de
poco más de diez años del sustancial cambio implementado- se
requería de un estudioso capaz de exponer las principales
cuestiones que lo informan, sus concretos problemas y sus
posibles soluciones. Y para ello, ante la casi orfandad de
fuentes doctrinarias y jurisprudenciales, cobra doble valor la
experiencia personal.
Experiencia personal con la que Ivanega cuenta sobradamente,
pues se ha desempeñado –y se desempeña- en la virtual “cocina” del control público nacional, como lo revela su trabajo en la
Auditoría General y en
la Sindicatura General de la Nación.
Por ello, es dable encontrar, junto a la cita de documentos
internacionales de primer orden, la alusión a muy específicos
problemas de nuestro sistema de control. A guisa de ejemplo,
puede mencionarse el meduloso análisis del muy controvertido
alcance de las “recomendaciones” efectuadas en los informes de
auditoría; cuestión práctica cuya incidencia en la efectividad
del sistema no podía ser soslayada –y no lo fue- por la autora
quien, además,
asume clara posición a favor de responsabilizar a
quienes hagan caso omiso de dichas recomendaciones. En igual
orden de ideas, sus observaciones sobre la imperiosa necesidad
de independencia del auditante respecto del auditado; cuestión
que, pese a su obviedad, no resulta adecuadamente resuelta en
el diseño actualmente en vigencia.
Puede decirse que el tratamiento del control público que
Ivanega nos propone, exhibe un meditado equilibrio entre
teoría, normas y cuestiones prácticas. La utilidad del enfoque
elegido es clara, máxime si a ello se le suma que la autora no
se priva de efectuar juicios críticos, con miras a un
perfeccionamiento del sistema examinado.
El Capítulo III se ocupa de los organismos de control. El
estudio se abre con un análisis del derecho comparado, para
adentrarse luego en la estructura y funcionamiento de la SIGEN.
Las facultades del órgano de control interno del Poder
Ejecutivo son analizadas con profundidad encomiable y bajo la
luz de normativa que, en su nivel de actualización, llega
prácticamente hasta nuestros días. Particular énfasis es puesto
por la autora en el polémico tema del control previo o
meramente posterior, aspecto en el cual, al igual que en otras
cuestiones parecidamente opinables, Ivanega sienta posición
personal.
Similar análisis guía el desarrollo del órgano de control
externo, esto es, la Auditoría General de la Nación,
estudiándose particularidades tales como la relativa al alcance
de su competencia, asunto que ha generado desacuerdos y
cuestionamientos, por ejemplo, en materia de fiscalización de
empresas privatizadas prestadoras de servicios públicos.
Los siguientes Capítulos – IV y V- versan sobre cuestiones de
responsabilidad de los funcionarios públicos.
El Capítulo IV,
se ocupa de la responsabilidad civil, penal, política y
disciplinaria, no sin antes situar al lector en los conceptos
de función y
funcionario público, así como en sus notas esenciales.
También en este aspecto el estudio muestra un equilibrio entre
el desarrollo teórico doctrinario, la normativa vigente, la
jurisprudencia existente (que en estas cuestiones es más
prolífica) y los juicios de valor críticos de la autora (vgr.
respecto del SINAPA).
A la necesaria fundamentación de los distintos tipos de
responsabilidad del funcionario, le sucede un particularizado
estudio de la ética en la función pública, en el que quedan
abarcados instrumentos normativos de importancia creciente,
tales como la Convención Interamericana contra la Corrupción,
la Ley de Etica Pública Nro. 25188 y el régimen
de declaraciones juradas de los funcionarios.
Tampoco en este aspecto omitió
la autora un enfoque crítico- valorativo; así lo demuestra, por
ejemplo, su reclamo de una ética que exceda el mero rótulo de
pública (en el sentido de exigible sólo al agente
estatal) para extenderse por igual a la ciudadanía toda, en el
entendimiento de que ética pública e individual constituyen el
anverso y reverso de una misma moneda.
El Capítulo V centra su mira en la responsabilidad patrimonial
de los funcionarios públicos. Ciertamente, no son pocas las
novedades que, al respecto, trajo consigo la LAF.
Ellas son estudiadas por la autora en detalle, analizándose con minuciosidad el tipo de intervención que
compete a SIGEN, bajo un plexo normativo cuya exposición
sistematizada no es común encontrar en nuestro derecho
administrativo.
El Capítulo VI es el que cierra la obra. Ivanega lo reserva
para presentar en unidad sus reflexiones, propuestas y
conclusiones en las que, corresponde remarcarlo, la autora no
escapa a la toma de posición y compromiso con las soluciones
que entiende más adecuadas para el mejoramiento del sistema.
Un útil apéndice normativo forma parte de la obra, acompañado
de un índice de dictámenes y fallos que facilita la
individualización de la jurisprudencia citada, ya que la agrupa
por materias.
En síntesis, una obra en la cual la vocación docente de su
autora se trasunta desde el primer párrafo y resulta vital para
explicar, como se lo hace, con claridad y profundidad el
contenido de un sistema de administración financiera
–fundamentalmente en su faz de control público- sustancialmente
distinto al que rigiera hasta la LAF Nro. 24156. Debe sumársele
a ello la experiencia de Ivanega en su desempeño profesional
-tanto en SIGEN como en la AGN- y su evidente preocupación por
la investigación. Todo ello redunda en un equilibrado libro, en
el cual la teoría, realidad jurídico positiva, cuestiones
prácticas y juicios de valor, conviven en armonía y necesario
complemento. Se trata, según entiendo, de una obra valiosa y
por demás recomendable tanto para el especialista en la materia
como para el cultor, en general, del derecho administrativo.
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