|
La
autora de la obra que nos ocupa, actualmente Secretaria
de Política Judicial y Asuntos Legislativos del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, sobre la base de su doble condición académica de Magíster en
Derecho Administrativo y de Especialista en Derecho
Tributario, ambas por la Universidad Austral,
nos presenta una aproximación a la esfera del derecho
tributario desde la óptica del derecho administrativo y sus
principios, incursionando en temas de incuestionable
actualidad para el tributarista, con todas las implicancias
que ello conlleva.
María
José Rodríguez ha estimado conveniente estructurar su obra
en una introducción general; a la que le siguen quince capítulos.
En los capítulos I al V inclusive, se sitúa al lector
frente a las generalidades del procedimiento administrativo,
y luego, en los capítulos restantes, ingresa de lleno en el
tratamiento de aquellos temas que son la télesis de la tarea
realizada. Por
último, la autora efectúa una reflexión final en la cual
sintetiza los criterios desarrollados, cerrando este trabajo
con una reseña bibliográfica.
En
el capítulo I, Rodríguez analiza las nociones de proceso y
procedimiento, destacando los puntos de contacto de dichos términos,
así como sus divergencias, coligiendo que la esencia del
procedimiento administrativo que marca la diferencia con el
proceso, es el resultado de “materia y forma”,
conformando la primera la función administrativa, atento que
ese procedimiento es conducido preponderantemente por la
Administración Pública, y la segunda, la vía instrumental
propia por la cual dicha función se lleva a cabo en su mayor
parte ante los órganos de la mentada Administración.
En
el capítulo II, se describe la faz dinámica de la relación
tributaria, tras un breve pero exhaustivo raconto de la
evolución de las diversas corrientes doctrinarias y su afán
por dilucidar si el derecho tributario goza de autonomía con
respecto al derecho administrativo, postulando la autora la
pertenencia de aquél, tanto en su aspecto material como
formal, a éste.
Una
muestra más de su versación en Derecho Administrativo es el
tratamiento pormenorizado que Rodríguez realiza en los capítulos
III y IV en torno de los diversos aspectos del acto y del
procedimiento administrativos, los cuales encuentran su razón
de ser en la búsqueda del interés público, como así también,
en la preservación de las garantías de los administrados.
Es menester poner de relieve, la copiosa mención de
la jurisprudencia administrativa de la Procuración del
Tesoro de la Nación, máximo órgano de asesoramiento jurídico
de la Administración Pública Nacional, sobre la que se
sustenta el análisis de los temas antes referidos.
El
capítulo V constituye el eje de rotación de toda la obra.
Lleva por título “El acto administrativo
tributario”, dado que el objeto de estudio es el acto
administrativo dictado en sede administrativa, en especial
referencia a la sede administrativa tributaria.
Así pues, en tanto la autora subraya que la teoría
del acto administrativo posee un evidente contenido garantístico,
estima valiosa la aplicación de las elaboraciones
doctrinarias y jurisprudenciales en torno a la actividad
estatal al procedimiento tributario, y al acto de la
determinación de oficio del impuesto, el cual, a su juicio,
en dicho marco deviene en el acto administrativo por
antonomasia.
Luego aborda el tratamiento separado de los “otros
actos de la administración tributaria”.
Tras esa delimitación, se pasa por último a abordar
los recursos deducibles frente al acto determinativo de
deuda.
De
especial interés deviene el capítulo VI, donde la autora
estudia el alcance del régimen exorbitante en el
procedimiento administrativo tributario.
Dicho régimen se sustenta en el “presupuesto fáctico
de la relación iusadministrativa
de supraordinación o de supremacía que se verifica entre la
administración, como titular de prerrogativas
extraordinarias de poder y el particular
administrado”(p.129).
En yuxtaposición a esta clase de relación de
subordinación se halla la relación jurídica interadministrativa,
cuyo régimen se
apuntala en las normas de nuestra Carta Magna.
Asimismo,
señala que dichas relaciones se rigen por el principio de unidad
de acción estatal, del cual se deriva “la virtual eliminación de
todo enfrentamiento o controversia entre los sujetos
estatales, para lo cual resulta imprescindible la
relativización de su personalidad, por una parte, y la inaplicabilidad,
según el caso, de las prerrogativas
de poder público en las relaciones interadministrativas
que se susciten” (p.130).
Tras
esa delimitación inicial, ya en el segundo acápite de este
capítulo, la autora desarrolla la proyección del régimen
exorbitante en el procedimiento administrativo tributario.
Para ello, analiza con detenimiento profusa doctrina
administrativa de la Procuración del Tesoro, entre la que se
destaca la sentada en Dictámenes 246:384.
Concluye
el capítulo, haciendo hincapié en
que “la tesis que impide a la
AFIP aplicar sanciones a los entes estatales sólo puede ser
predicada respecto del universo de relaciones que se
configuran entre el órgano recaudador y las entidades
encuadradas dentro de la Administración cuyo patrimonio
pertenece al Estado, al menos en grado mayoritario”
(p.137). A la
vez que, por otra parte, agrega que la mentada tesis “No
resulta de aplicación a las entidades privadas en ejercicio
de cometidos públicos ni a las entidades públicas no
estatales” (p.137).
En
el capitulo VII, intitulado “Los principios del
procedimiento administrativo tributario”, María José Rodríguez
trata la aplicación supletoria a éste, de los principios
del procedimiento administrativo, v.gr.,
el debido proceso adjetivo, verdad jurídica objetiva,
oficialidad, celeridad, informalismo a favor del
administrado. Posteriormente,
analiza con detenimiento los otros principios rectores del
derecho tributario, como son el principio de legalidad,
capacidad contributiva y realidad económica y su proyección
en el procedimiento tributario.
El
capítulo VIII, gira en torno de las facultades de verificación
y fiscalización del órgano recaudador, las cuales, según
afirma, “revisten particular naturaleza intrusiva”
(p.170). Ello,
en virtud de la ausencia de una situación de igualdad jurídica
entre las partes de la relación iusadministrativa tributaria (p.171). Al respecto, cabe tener presente que las prerrogativas antes
mencionadas encuentran sustento en la consecución del interés
fiscal general por parte del Estado.
Otro
de los escollos teóricos que aborda es la naturaleza jurídica
de las actas de comprobación labradas por los funcionarios
fiscales. Señala
la autora que las actas efectuadas conforme lo dispuesto en
el artículo 35 de la ley de rito “no configuran
instrumentos públicos” (p.169); la misma hermenéutica
aplica respecto de aquellas actas de comprobación de
infracciones reprimidas con la sanción de clausura de
establecimiento.
En
sincronía con lo expuesto, en el capítulo IX realiza una
interesante descripción de la organización administrativa,
especialmente en su faz tributaria.
Incluye el tratamiento de las facultades, actuación y
competencia del Organismo Recaudador, así como la normativa
aplicable.
Párrafo
aparte merece el tratamiento que dispensa en el capítulo X
al encuadramiento legal del procedimiento tributario
impositivo, deteniéndose en la aplicación supletoria de la
ley 19549 cuando se trata de procedimientos especiales e
historiando tanto la doctrina administrativa, así como la
jurisprudencia.
En
consonancia con el objetivo de dar a conocer todo lo
vinculado con el eje temático propuesto, en los capítulos
XI a XIII inclusive, lleva a cabo un estudio pormenorizado de
las vías recursivas y reclamativas en la ley 11683 (t.o.
1998 y sus modificaciones) como condición de habilitación
de la instancia judicial, como así también, del régimen de
impugnación de los actos de alcance general, y de la
aplicación del instituto de la denuncia de ilegitimidad al
procedimiento tributario.
Como
resulta obligado, examina separadamente “el régimen de
consulta” (título del XIV capítulo). La descripción del funcionamiento de dicho instituto se
enriquece con la crítica personal del mismo, en torno de
“la imposibilidad de recurrir la respuesta ...en tanto
aquella no configure un acto administrativo” (p.218), el
punto de inflexión marcado por el artículo 3º de la
Resolución General AFIP 858/00 y la yuxtaposición entre
este régimen y el que establece el artículo 12 del decreto
1397/79, entre otros.
El
devenir de la temática conlleva a ocuparse en el capítulo
XV de la suspensión de efectos del acto administrativo
tributario, sus supuestos especiales (v.gr.
las resoluciones administrativas con carácter general y la
suspensión en materia de recursos contra las sanciones de
clausura), para concluir con el efecto suspensivo del recurso
de apelación ante el Tribunal Fiscal de la Nación.
En
este marco desembocan las reflexiones de María José Rodríguez
con esta obra dirigida a establecer un correlato entre
determinadas categorías conceptuales e institutos con el
procedimiento tributario impositivo con el procedimiento
regulado por la ley 19549, que la autora considera común o
general de la Administración Pública (cfr.p.227).
Así,
en esta recapitulación final de su obra la autora propone al
lector adentrarse en las facetas que rodean a la noción de
“acto administrativo tributario”, la cual, desde su
postulación, “debería sustituir a la conceptualización
de la obligación tributaria –sin duda, absolutamente
afianzada en la doctrina tributaria-, por resultar más
acorde con la esencia de la potestad tributaria del Estado”
(p.229).
En
suma, la obra de María José Rodríguez tiene la prestancia
doctrinal y la seriedad de análisis que le permite
desarrollar un novedoso enfoque, el cual, más allá de los
acuerdos o disensos que pueda originar invita a la reflexión,
que puede servir - como muy bien destaca el profesor Aguilar
Valdez en su prólogo a la misma- “como punto de partida
para un nuevo análisis de los tópicos fundamentales del
procedimiento tributario”.
|
