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A. T. 4, pág. 261
Santa Fe, 27 de mayo de 2003.
VISTOS: Estos caratulados "M. T. contra PROVINCIA DE SANTA FE -R.C.A.- sobre MEDIDA CAUTELAR" (Expte. C.C.A. 1 nº 21, año 2003); y,
CONSIDERANDO:
I.1. El señor E.G.M.T. promovió recurso contencioso administrativo contra la Provincia de Santa Fe, tendente a que se ordene el reintegro de los haberes impagos desde el día 18 de febrero de 2002 al 6 de noviembre del mismo año; con costas.
Al efecto considera que habiéndose anulado el auto judicial que motivó la suspensión administrativa adoptada por el Servicio de Catastro e Información Territorial, corresponde revocar dicho acto y liquidar los salarios no percibidos durante el período en cuestión; y que debe disponerse tal restitución "dada la improcedencia formal y sustancial de la suspensión adoptada oportunamente por la resolución 2/02".
Aludió a la conexidad de ese acto administrativo con el decreto 2843/02 por el que se dispuso su "cesantía", pero refirió a lo que calificó de "hecho nuevo que es determinante para la resolución de las actuaciones alusivas a la suspensión y que determinan en forma indudable que dicha suspensión deba ser levantada...": la anulación por la Cámara de Apelación en lo Penal del auto de procesamiento.
A su entender, ello significa lisa y llanamente que dicho acto de procesamiento no existe en el "mundo del Derecho" y por ende no existe tampoco el acto administrativo consecuente de suspensión adoptado merced a la aplicación infundada del artículo 66 in fine del decreto 201/95.
Señaló, en otras cuestiones, que la falta de un inmediato levantamiento de la suspensión una vez conocida la nulidad del auto de procesamiento, quebranta derechos de raigambre constitucional como los de igualdad ante la ley, a la dignidad, de trabajo, a la salud, propiedad, defensa y debido proceso, por basarse la suspensión tomada y la falta de pago de los haberes salariales y prestaciones asistenciales en un auto nulo.
Solicitó, también, se disponga una medida cautelar, razón por la cual se forma la presente incidencia.
2. Al respecto pide que se ordene a la Administración Pública provincial que proceda de inmediato a la liquidación y pago de los haberes en cuestión lo que, dice, encuentra fundamento por analogía en la ley nacional de procedimiento administrativo "que señala que la Administración puede suspender la ejecución de un acto administrativo para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta..." (sic).
En lo que ahora es de interés, insiste en que no cabe duda alguna que le corresponde la restitución de los salarios no percibidos dado que el auto de procesamiento ha sido anulado; y que la resolución 2/02 debe considerarse como anulada no teniendo justificación la continuidad de los procedimientos recursivos planteados con la misma.
Explica que de no adoptarse la cautelar peticionada en forma inmediata, cualquier decisión judicial ulterior que declare la nulidad de lo actuado por la Administración resultará tardía, ineficaz e inoperante.
Agrega que se adoptó la medida impugnada sin tener en cuenta que debían reunirse dos requisitos legales: el primero, un sumario disciplinario previo y, el segundo, un auto de procesamiento vinculado a aquél, habiendo en el caso un auto de procesamiento en una causa donde no había ningún sumario disciplinario previo sustanciado por ese motivo.
Resalta que el debido proceso exige que la decisión de la Administración sea fundada, motivada y basada en hechos y actos regulares, y que mal puede acontecer ello en un proceso que es nulo en cuanto la suspensión fue adoptada en base a un auto de procesamiento hoy anulado.
Cita jurisprudencia que, según considera, avalaría su tesis favorable a la pretensión cautelar.
Abunda en consideraciones vinculadas a la medida que impugna, y alude al estado de necesidad en que está sumergido él y su grupo familiar, por cuanto -dice- no cuenta con ningún tipo de ingresos por no poder desempeñarse en actividad laborativa alguna.
En ese sentido, señala que le ha sido revocado el beneficio previsional que le había sido concedido.
Por último, aduce que no es aplicable la última parte del artículo 66 del decreto 201/95; que el acto lesivo atenta contra el derecho de igualdad ante la ley, por cuanto existen numerosos casos de agentes que se encuentran procesados en sede penal por delitos vinculados o no al ejercicio de su función administrativa, con sumario previo o no relacionado al hecho en cuestión, y que continúan prestando sus funciones en forma normal, lo que no ocurrió en el presente caso.
Invoca también el vicio de exceso de punición, y que la Administración, en forma exageradamente arbitraria, ordenó la suspensión sin más trámites basándose en el conocimiento que tuvo el organismo catastral provincial del hecho y del auto de procesamiento, y sin meritar que no había un sumario disciplinario previo ni la necesidad de aguardar a la evolución del proceso penal.
Señala -entre otro aspectos- que sobre la actitud persecutoria de la Administración y su grave estado de salud no abundará, ya que en la prueba ofrecida, particularmente la prueba instrumental relativa al procedimiento de medida cautelar autónoma que se sigue ante esta Cámara, ya ha "indicado lo suficiente al respecto"; y, por último, y en cuanto a las imputaciones que se le hacen, que el hecho ilícito imputado acaeció con posterioridad a su egreso, es decir, no se encontraba prestando efectivamente las funciones en el momento en que se produjo el mencionado ilícito y, por ende, mal pudo ejecutarlo.
3. Corrida vista a la Provincia (f. 13), la contesta con expreso pedido de rechazo de la solicitud cautelar e imposición de costas (fs. 16/29 vto.).
Aduce, en primer lugar, la inadmisibilidad del pedido en razón de coincidir con el objeto principal del juicio; y entiende que la cautelar gestionada no puede ser despachada por cuanto el actor no ha planteado "los recursos en sede administrativa" conforme al decreto-acuerdo 10.204/58 (art. 7, ley 11.330) (f. 18).
En segundo lugar, considera que el recaudo del peligro en la demora no se perfecciona en el caso, pues los perjuicios que se irrogan no distan de ser los que normalmente se producen por este tipo de situaciones.
Y, en cuanto al fumus boni iuris, señala que la suspensión cuestionada se llevó a cabo conforme con las expresas normas jurídicas que la establecen y respetando la competencia de cada órgano.
En ese mismo sentido, considera que los supuestos vicios que denuncia el peticionario no se han producido, lo que priva de sustento a la posición de que exista en el caso un acto prima facie ilegítimo que justifique el despacho de la medida cautelar.
Además, agrega, las cuestiones que introduce el recurrente remiten al análisis de cuestiones de hecho y valoración de elementos probatorios, aspectos que exceden el ámbito restringido de discusión de una pretensión cautelar.
Precisa que: no aparece configurada la incompetencia; no se violaron formas sustanciales; no hubo exceso de poder; tampoco medió desviación de poder; no hubo desigualdad de trato; no existe falta de causa ni falsa causa; no concurren vicios en la motivación del acto; y que no aparecen configurados vicios en la voluntad.
Bajo el título "cuestiones particulares sobre la procedencia", señala -entre otras- que por resoluciones 27/99 y 11/00 se dispuso iniciar sumarios en virtud de irregularidades ocurridas en ese organismo relacionados con supuestas emisiones de recibos no oficiales, con dudas acerca del efectivo ingreso a la cuenta provincial; que por el acto impugnado se suspendió al recurrente en virtud del auto de procesamiento que tiene vinculación con los hechos investigados en el sumario administrativo mencionado; que dicho sumario fue agregado en fotocopia a la causa penal; y que en dicha causa penal el pronunciamiento de la Cámara no fue sobre el fondo de la cuestión que determinara el procesamiento del actor, sino sobre una cuestión procesal de competencia.
Asimismo, subraya que de conformidad al artículo 66 del decreto 201/95, la suspensión puede prolongarse hasta que se resuelva el proceso penal -lo que aún no ocurrió- o se dicte resolución en el sumario administrativo -lo que ocurrió con anterioridad al dictado de anulación del auto de procesamiento-; y recuerda que de conformidad al artículo 67 del mismo reglamento, si la sanción es expulsiva no se tiene derecho a remuneración alguna debiéndose reintegrar lo percibido desde el término inicial de la suspensión preventiva.
Concluye, con cita de jurisprudencia, que aparece como obstáculo a la viabilidad del pedido el hecho de que el acto administrativo no sea definitivo ni equiparable.
Por último, insiste en las razones -que describe ampliamente- por las que considera que no concurren en el caso los presupuestos de procedencia de las medidas cautelares.
II.1. Conforme surge del relato que antecede la demandada cuestiona, en primer lugar, la admisibilidad del pedido con fundamento en que lo solicitado coincide con el objeto principal del juicio; por no haberse agotado correctamente la vía administrativa previa; y porque el acto impugnado no sería definitivo ni equiparable.
a. En cuanto a lo primero -eventual coincidencia del objeto de la cautelar con el objeto del principal-, se señala que ello -de verificarse- no es sin más causal de inadmisibilidad de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; por el contrario, autorizada doctrina menciona a esa circunstancia como una peculiaridad más del régimen cautelar en ese proceso (Julio Rodolfo Comadira. "Las medidas cautelares en el proceso administrativo (con especial referencia a la suspensión de los efectos del acto)", L.L. 1994-C, Sec. Doctrina, págs. 699 y ss., en especial, pág. 705); tal como, por lo demás, lo prevén expresamente los más modernos regímenes procesales administrativos argentinos (Tierra del Fuego, ley 133, artículo 17; Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ley 189, artículo 177), e implícitamente -puede decirse- el local, cuya amplitud en términos de tutela cautelar ya ha sido señalada tanto por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia (por todos, "Bazet", A. y S. T. 167, pág. 111) como por esta Cámara ("M.T.", A. T. 4, pág. 102; entre otros), y el que, como es sabido, ha incorporado medidas cautelares de contenido positivo.
Ello, desde luego, sin perjuicio de la incidencia que medidas tales pueden tener en la valoración de si concurren o no los presupuestos de procedencia.
b. Respecto a lo planteado por la demandada en relación a la exigencia prevista en el artículo 7 de la ley 11.330 (agotamiento de la vía administrativa previa) (f. 18), debe igualmente desecharse.
En efecto, las cuestiones vinculadas a ello, en principio, no son susceptibles de ser dilucidados por el Tribunal al decidir el pedido cautelar, sino, en todo caso, una vez agotados los controles y trámites pertinentes (Fiscalía de Cámara; Presidencia de Cámara; en su caso, la Cámara; interposición y trámite de excepciones, etc.), según criterio sentado por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia en autos "Werffeli" (A. y S. T. 132, pág. 222), que este Tribunal ha hecho suyo en anteriores oportunidades ("Sahd", A. T. 1, pág. 336; "Correo Argentino", A. T. 2, pág. 482; etc.).
En el sub judice no hay motivos que autoricen a apartarse de ese principio; por el contrario, el planteo parecería sustentado en el erróneo entendimiento de que la presente solicitud sería autónoma (ver f. 18 vto.), siendo que se trata de un pedido incidental en el que, además, se invoca un supuesto de denegación presunta respecto de un reclamo formulado ante el señor Gobernador.
Debe, pues, y como se adelantó, desecharse lo aducido al respecto por la demandada, lo que, naturalmente, no implicará emitir pronunciamiento sobre aquel extremo ("Risueño", A. T. 1, pág.170; "Pérez", A. T. 1, pág. 210; etc.).
c. Asimismo, tampoco es obstáculo a la admisibilidad del pedido la circunstancia atinente a que lo solicitado cautelarmente se vincule a la legitimidad de una resolución (la 2/02 del S.C.I.T.) mediante la que se ordenó la suspensión preventiva del actor; ni que posteriormente se haya dispuesto su exoneración.
Si bien esta Cámara, al resolver el pedido cautelar autónomo del actor ("M.T", citado) consideró que bastaba para desecharlo la circunstancia de que los actos allí cuestionados (entre ellos la resolución 2/02) no son definitivos ni tampoco susceptibles de ser encuadrados en el supuesto previsto en el artículo 3 in fine de la ley 11.330, así lo hizo atendiendo principalmente a la pretensión cautelar consistente en que se suspendiera el sumario administrativo y se lo reintegrase al status previo a dicho sumario, respecto de lo que, además, se concluyó que carecería de "funcionalidad útil" en razón de la exoneración posteriormente dispuesta.
En el caso, es decisivo que a través del presente pedido no se pretende la provisional reinstalación del agente en la relación de empleo, sino la devolución de los importes retenidos como consecuencia de una suspensión preventiva respecto de la que se invocan -entre otros- vicios propios, y cuya configuración prima facie no dependería inexorablemente de la legitimidad del acto por el que se dispuso el cese del actor, pudiendo resultar esta pretensión cautelar -y la consiguiente substancial- en principio prescindente de la suerte de tal ruptura y de la subsistencia de la relación de empleo.
Ello implica también desechar lo afirmado por la recurrida acerca de que el pedido se habría tornado abstracto en razón del dictado del decreto 2843/02 de exoneración que no integra la presente litis cautelar, pues, se reitera, lo solicitado en autos no dependería estrictamente de la legitimidad de ese acto, ni se solicita en autos la provisional adopción de medidas que supongan la subsistencia de la relación.
Para así afirmarlo no es prima facie óbice lo dispuesto en el artículo 67, tercer párrafo, del decreto 201/95 (en cuanto a que "si la sanción es expulsiva no tiene derecho a remuneración alguna y debe reintegrar lo percibido desde el término inicial de la suspensión preventiva") pues ello -además de incidir, en todo caso, en la procedencia de la solicitud- supone una suspensión preventiva legítimamente impuesta, lo que en autos precisamente está sometido al examen cautelar.
d. Ahora bien: sí podría afectar la admisibilidad del presente pedido el hecho, antes anunciado, de que esta Cámara se haya pronunciado provisionalmente acerca de la legitimidad de la resolución 2/02, incluso a la luz de la anulación del auto de procesamiento, en planteo anterior del actor y en el que también se solicitaba que, en razón de aquella anulación, se proceda a "liquidar los haberes salariales no percibidos ... desde el día 18 de febrero de 2002 hasta la fecha en que se realice el efectivo pago" (f. 94/vto.; Expte. C.C.A.1 131/02).
Sin embargo, puede igualmente el Tribunal analizar la procedencia del presente pedido, pues, en principio, el carácter provisional de las medidas cautelares alcanza también a su rechazo (de esta Cámara: criterio de "Reyes", A. T. 1, pág. 367).
2. Al respecto se señala que no ha invocado el actor razones de peso que justifiquen apartarse de lo ya considerado por esta Cámara en el mencionado precedente de A. T. 4, pág. 102 al que corresponde remitir brevitatis causae.
Por el contrario, las razones ahora invocadas por la demandada para resistir el pedido no son desechables liminarmente.
En particular, resulta un argumento serio lo aducido por aquélla acerca de la vinculación que tendría el sumario penal con el administrativo, como así también lo señalado en orden al alcance del pronunciamiento penal anulatorio del auto de procesamiento, lo que -sumado a lo ya considerado por el Tribunal en el precedente citado- resta verosimilitud a la posición substancial del actor.
Es más, no puede soslayarse que la cautelar pretendida tiene un claro contenido positivo, lo que -como se adelantó- justifica someter la solicitud a más rigurosas exigencias (C.S.J.P. criterio de "Correa"; A. y S. T. 171, pág. 310; de esta Cámara: "Sañudo", A. T. 1, pág. 56; "Risueño", A. T. 1, pág. 170; "Saavedra", A. T. 2, pág. 294).
Tampoco puede marginarse el particular alcance temporal del pedido.
En ese sentido, no puede soslayarse la jurisprudencia que la Corte Suprema de Justicia de la Provincia ha delineado en torno al reconocimiento cautelar de derechos "hacia el futuro", considerando -en criterio que este Tribunal ha hecho suyo ("Van Lacke", A. T. 1, pág. 415)- que es excepcional el otorgamiento de cautelares con un alcance distinto.
Así, por ejemplo, ha señalado que deben explicarse en razón de qué "excepcional circunstancia" corresponde acceder a un pedido semejante ("Gómez", A. yS. T. 132, pág. 367), entendiendo que es "desde luego insuficiente a esos efectos la sola mención al carácter alimentario del crédito" ("Catalá", A. y S. T. 134, pág. 191; "Campbell", A. y S. T. 139, pág. 417; "Altamirano", A. y S. T, 159, pág. 17; etc.).
Y al hacer lugar a pedidos cautelares ha reiteradamente aclarado que ello es así pero "para el futuro" ("Salvia", A. y S. T. 77, pág. 224; "Almada", A. y S. T. 87, pág. 192; "Simonutti", A. y S. T. 87, pág. 188; "Vélez", A. y S. T. 87, pág. 185; "Ceconi", A. y S. T. 87, pág. 196; "Jurado", A. y S. T. 87, pág. 179; "Greborio", A. y S. T. 137, pág. 460; "Ciuffo", A. y S. T. 160, pág. 431; etc.).
Lo hasta ahora expuesto basta para desechar el pedido.
En consecuencia, la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1
RESUELVE: Rechazar, con costas, el pedido cautelar formulado.
Regístrese y hágase saber.
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