|
|
En la ciudad de La Plata, a los días del mes de octubre del año dos mil cuatro, se reúnen en Acuerdo Ordinario los señores Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, dres. Gustavo Juan De Santis, Claudia Angélica Matilde Milanta y Gustavo Daniel Spacarotel, para pronunciar sentencia en la causa "VAZQUEZ, LUCÍA CARMEN C/ MUNICIPALIDAD DE GENERAL PUEYRREDÓN S/ AMPARO", en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia Nº 1 en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial de Mar del Plata (expte. Nº 263) y, efectuado el sorteo de ley, se dispuso el siguiente orden de votación: dres. Gustavo Juan De Santis, Gustavo Daniel Spacarotel y Claudia Angélica Matilde Milanta. El Tribunal resolvió plantear y votar las siguientes:
C U E S T I O N E S
Primera: ¿Es fundado el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia dictada en autos?
Segunda: ¿Es fundado el recurso de apelación deducido por la actora contra los efectos del recurso concedido?
Tercera: En caso afirmativo, ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?
A la primera cuestión planteada, el Dr. De Santis, dijo:
I. Se presenta la Sra. Lucía Carmen Vazquez a fs. 59, presentación que reconduce en los términos de la ley 7166 a fs. 74, promoviendo acción de amparo contra la Municipalidad de General Pueyrredón, tendiente a obtener la habilitación de funcionamiento del Jardín de Infantes "Lucy Linn", del que dice ser propietaria (fs.76), alegando circunstancias de hecho lesivas de sus derechos, centrados, básicamente, en la demora del trámite comunal respectivo, que imputa a la comuna accionada. Efectúa un relato genérico de los presupuestos de viabilidad de las medidas cautelares, que, luego hace extensivas a la vía de la ley 7166, que intenta.
II. La letrada representante de la comuna accionada evacua, en nombre de ésta, el informe del art. 10 de la ley 7166, acompañando las constancias documentales del trámite de habilitación y de las sanciones administrativas impuestas a la accionante, originadas en la falta de la autorización que ahora se reclama por esta vía, hallando propicia la oportunidad procesal para sostener la improcedencia de la acción intentada. En tal sentido refiere, de manera expresa, al proceso administrativo de la ley 12.008. Niega la concurrencia de los extremos de ilegalidad manifiesta y afirma inexistencia de daño cierto y actual necesarios para la admisibilidad de la vía procesal en trámite, para pasar revista luego a cada una de las situaciones fácticas que, alegadas por la actora, también niega.
III. A fs. 135 obra la pieza procesal que define la suerte del planteo en primera instancia, en la que el A-quo comienza por analizar la concurrencia de los presupuestos de acceso a la jurisdicción por la vía del amparo de la ley 7166, concluyendo en que el plazo de doce años de trámite administrativo constituye una conducta morosa que, imputada al Municipio, resulta suficiente para considerar reunido el extremo de arbitrariedad manifiesta. Estima el sentenciante, de esa manera, reunido el elemento necesario para dejar expedita la vía del amparo, no sin antes considerar la eventual existencia de otra idónea para lograr el resultado perseguido. En ese sentido descarta la causa contravencional, cuya existencia surge de las constancias administrativas acumuladas (causas 292603-284303) y de la causa correccional de alzada número 3173/03.
Continúa el Juez de Grado reconociendo la potestad municipal para reglamentar y otorgar las respectivas habilitaciones de funcionamiento de comercios e industrias, admitiendo la imposibilidad de alcanzar, por vía jurisdiccional, una decisión favorable en el sentido requerido por la actora. No obstante, y en ese orden de ideas, decide imponerle un plazo a la municipalidad demandada para expedirse sobre el trámite de habilitación en curso, sobre la base de la arbitrariedad que configuraría la mora, restringiendo, además, su atribución de clausura hasta tanto de cumplimiento a esa manda judicial. Concluye el fallo, imponiendo las costas en el orden causado.
IV. A fs. 143 obra glosado el recurso de apelación que interpone la demandada, expresando sus agravios, los que, sustancialmente sostiene, en base a la inexistencia de arbitrariedad manifiesta, al concurso, en la especie, de la vía procesal contencioso administrativa para el tratamiento de la cuestión traída y al punto relativo a la solución propia del amparo por mora y no a la acción de la ley 7166, que imprime a la causa el A-quo.
V. Evacuado el traslado de los agravios, la actora introduce los suyos con relación a la sentencia, impugnando concretamente el modo como hubo de resolverse la imposición en costas y la concesión del recurso de apelación de su contraria con el efecto suspensivo del art. 18 de la ley 7166.
VI. Del relato sucinto de las circunstancias invocadas y debatidas y de las propias constancias de autos resulta la admisibilidad de los recursos incoados por las partes, por lo que corresponde su tratamiento a fin de elucidar la primera de las cuestiones planteadas.
VII. Respecto a esto último y adentrándome en la consideración de los agravios de la demandada, con relación a la sentencia dictada en autos, adelanto mi voto afirmativo. En ese orden debo destacar, primeramente y como cuestión medular para sellar la suerte favorable del recurso en tratamiento que la existencia del régimen legal del proceso administrativo establecido por la ley provincial 12.008 y sus modificatorias y complementarias (T.O.), en vigencia al tiempo de promovida la acción, excluye, y de manera indubitada, a toda otra herramienta procesal para el debate de la materia ventilada en esta acción de amparo.
En efecto, si bien el lapso de doce años que llevaría el trámite de habilitación municipal, luce por demás exagerado, ello así no significa "per se" que el mismo constituya requisito bastante para la promoción de la vía excepcional y urgente del amparo en el que las cuestiones de hecho de debate quedan, en principio, fuera de él. En cambio esas mismas circunstancias pudieron ser motivo de planteo -por la actora- en el trámite del procedimiento administrativo frente al que, instando la resolución final en el sentido requerido y de mediar contumacia de la administración comunal bien pudo quedar habilitado el proceso judicial impugnatorio a través de la configuración de la denegatoria tácita.
Es, precisamente ésta la que le permitiría a la actora discutir con amplitud la cuestión que, infructuosamente, trae aquí -incluso- persiguiendo el resultado que pretende en su escrito inicial. En ese sentido no escapa a mi criterio que, a la fecha de iniciación del expediente administrativo de habilitación, las normas del actual régimen contencioso administrativo de la ley 12.008 y sus modificatorias no existían, aún cuando la misma solución planteada en el párrafo anterior era proporcionada por el derogado código de Varela (Ley 2961) y, en ambos casos la ley 7647 -vigente a la fecha de requerida la habilitación municipal por conducto de sus arts. 77, 78, 79 y concs-., conformaba el régimen apto para configurar el silencio negativo y con él, el acceso por vía ordinaria a la jurisdicción.
Por lo tanto la actora contó con el proceso judicial idóneo, antes de la vigencia de la ley 12.008 con la acción ordinaria contencioso administrativa de competencia originaria de la S.C.J.B.A. (Ley 2961), y comenzada la vigencia del nuevo proceso contencioso por conducto de aquél cuerpo normativo (ley 12.008, modif. y compl. arts.14 inc. d y 16 T.O) con toda la amplitud de la vía allí reglada. En ambos casos, previo cumplimiento, en la forma detallada más arriba, de los presupuestos administrativos de admisibilidad, si elegía el camino revisor, o aún sin ellos, de optar por alguno de los otros reglados en el art. 12 del mismo cuerpo normativo.
De la misma manera contó y cuenta con la vía ritual del amparo por mora, previsto en el capítulo IV del Título II de la ley 12.008 (T.O), en el que la pretensión de la accionante hubiera encontrado acogida de darse los presupuestos de admisibilidad del art. 76, incluso sin obstar la configuración del silencio administrativo analizado a su procedencia (art. 76 inc. 3 ley cit.). Ello así si la pretensión se limitara al pronto despacho, como finalmente termina resolviendo el A-quo fuera de lo pedido por la amparista, como se considerará más adelante.
En suma, la actora contó con opciones procesales varias para lograr el resultado que, de manera fallida, intenta aquí.
VIII. Por las expuestas razones; la existencia de otras vías ordinarias administrativas y judiciales aptas para obtener el resultado que intenta la actora en su escrito de iniciación excluyen a la de la ley 7166 de manera indubitada. Ello resulta así conforme la contundente disposición del art. 2 del citado cuerpo legal, aplicable a la especie.
IX. Sentado lo dicho, cabe ponderar la cuestión vinculada a la medida de clausura, inscripta claramente como una condenación accesoria prevista en el régimen de la ley nº 8751 (art. 10 inc. a) que reconoce un procedimiento ajeno al proceso administrativo (art. 166 párrafo 2do. Const.Pcial.) y que por lo tanto deviene extraña al contencioso. No obstante la consideración del A-quo respecto a la condena de abstención, mientras el Municipio accionado cumpla con la manda judicial (punto 3 de la parte dispositiva del fallo) también luce desajustada en tanto -consecuencia del contenido del decisorio- amerita un debate mayor acerca de si la inexistencia de habilitación comunal -por las razones que fueren- y frente a la evidencia del ejercicio de la actividad, impiden o no la promoción de la causa contravencional y con ella la condena accesoria de marras. También esta cuestión resulta ajena, por cierto, al juicio de amparo, en la medida que la clausura no aparezca manifiestamente arbitraria, irrazonable o ilegal, circunstancia ésta que lejos estuvo de acreditarse en el caso de autos.
X. Párrafo aparte merece, en punto al tratamiento de los agravios, el contenido principal del decisorio en queja que termina -con base en el arbitrario comportamiento moroso que le imputa al Municipio accionado- ordenando un pronto despacho del trámite de habilitación en el plazo de 10 días. Ahora bien, queda claro, tal como ha sido planteada la litis por la accionante que el contenido de la condena se apartó de la pretensión deducida, enderezada ésta a obtener "la habilitación municipal" por la vía del amparo de la ley 7166 (fs. 76), toda vez que el pronunciamiento quedó indudablemente circunscripto al marco del pronto despacho inherente a la vía del art. 76 de ley 12.008 (T.O). Habida cuenta de ello el dictado de la sentencia de autos implicó una alteración sustantiva de las reglas del proceso, iniciado, sustanciado y debatido en torno a una especie, y resuelto en orden a otra. Va de suyo que la solución a la que llega el Juzgador hoy sólo es concebible en la última de las vías rituales citada (amparo por mora de la ley 12.008, Titulo II Cap. IV) y a ésta debió, en todo caso, recurrir la accionante, sin que en ello pueda admitirse auxilio jurisdiccional.
El trámite procesal elegido, de su responsabilidad, y la pretensión en él debatida enmarcan los límites del pronunciamiento. En ello el Sr. Juez de grado hubo de excederse.
XI. Por las consideraciones precedentes concluyo en la procedencia de la queja, y doy mi voto por la afirmativa a la primera cuestión.
A la primera cuestión, el Dr. Spacarotel dijo:
Concuerdo básicamente con los fundamentos y resultado propiciados por el distinguido colega preopinante, sin perjuicio de lo cual estimo pertinente expresar que:
I. La actora, -en su presentación obrante a fs.57/66-, formula pedido de medida cautelar procurando la autorización judicial para funcionar del "Jardín Maternal "LUCY LINN", contra la Municipalidad de General Pueyrredón, fundamentando el pedimento en el extravío del expediente administrativo municipal por el que tramitara la habilitación en el año 1992, y por tanto, ante la falta de constancia de habilitación, el comercio habría sido clausurado, labrándose actuaciones ante el Tribunal de Faltas Nº4.
II. El Juez de grado, en atención a evidentes imprecisiones de los términos demandados, solicita reencauzar la pretensión, lo que genera una nueva presentación de la actora (fs. 72/77), bajo los términos de una acción de amparo contra la Municipalidad de General Pueyrredón a idénticos fines que los estipulados en su pretensión originaria, invocando para ello que, ante el extravío de las actuaciones administrativas se encuentra manifiestamente lesionada por actos y omisiones de la Municipalidad que le provocan una restricción y alteración de la garantía de ejercer el comercio con fundamento en los arts. 43 de la C.N. y 20 de la C.P.
III. Previa excusación del Juez Contencioso Administrativo Nº2 de Mar del Plata, (fs.77), toma intervención el Juzgado Contencioso Administrativo Nº1 del mismo departamento judicial, el que acepta su competencia, teniendo por promovida la acción de amparo, formulando el requerimiento del artículo 10º de la ley 7166, y difiriendo el tratamiento de la medida cautelar para la oportunidad en que sea contestado el informe por parte de la demandada.(fs.79/80).
Agregado el informe de ley (fs. 87/95), se alega que la vía elegida resulta improcedente para cuestionar el obrar de la Municipalidad, al propio tiempo en el que se sostiene la existencia de sentencia firme respecto de la clausura dispuesta por el Tribunal de Faltas Municipal, y la confirmación del Juez Correccional interviniente, expresándose que el colegio nunca tuvo habilitación municipal, habiendo sido clausurado también por la Dirección Provincial de Gestión Privada.
IV. A fs. 135/139 el "A quo", resuelve hacer lugar a la acción de amparo, declarando manifiestamente arbitraria la demora de la demandada en el trámite de la habilitación requerida por la actora, condenando a la Municipalidad para que resuelva el pedido de habilitación en el plazo de diez (10) días, agregando que, hasta tanto no se de cumplimiento con lo expuesto, la Municipalidad no podrá ordenar ni mantener la clausura del establecimiento educativo, fundado en la falta de habilitación.
V. El decisorio de grado es apelado por la demandada (fs.143/149) agraviándose en cuanto a la procedencia de la vía de amparo, considerando que el objeto procesal requiere mayor debate y prueba, resolviéndose como amparo por mora, no encontrándose reunidos los recaudos de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, sosteniendo que el establecimiento en cuestión no posee habilitación municipal ni provincial.
VI. Sustanciado el recurso, ha de expresarse que se encuentran reunidos los recaudos de admisibilidad del mismo correspondiendo adentrarse al tratamiento de los agravios sostenidos contra la resolución en crisis (art.18,19 de la Ley 7166 toa. 243 y 246 del CPCC).
VII. En cuanto al fondo del agravio, no está demás recordar que la acción de amparo procederá contra todo acto u omisión de órganos o agentes de la Administración Pública que, ya sea en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, cualquiera de los derechos y garantías reconocidos en las Constituciones nacional o provincial, con excepción de la libertad corporal (arts. 1°, ley 7166; 20°, Const. prov.; 43°, Const. nac.).
También, que la acción de amparo sólo procederá cuando, por la naturaleza del caso, no pudieran utilizarse los remedios ordinarios, sin daño grave e irreparable (art. 20º, 2ª parte, Const. prov.).
En la especie no surge acreditada en autos la manifiesta o arbitraria conculcación de derechos o garantías constitucionales en perjuicio de los actores. Antes bien, la demanda es un catálogo de enunciaciones, de argumentos que giran en torno de diversas gestiones administrativas promovidas por la actora, con distinta suerte y bajo diversos grados de responsabilidad, -analizables bajo otro proceso de conocimiento-, a los fines de obtener la habilitación municipal de un establecimiento educativo.
Antes bien, de una prolija lectura de las aportaciones obrantes en autos surge que el establecimiento educativo carece de habilitación municipal, y que habría sido clausurado por la justicia de faltas, y confirmado el decisorio por el Juzgado Correccional Nº 3, con fecha 27.8.03.
Al propio tiempo se advierte la existencia de un acto administrativo de la Dirección Provincial de Educación de Gestión Privada, (Disp.Nº 161/03), que decreta la clausura del Jardín Maternal "Lucy Linn", en el marco de las atribuciones del poder de policía derivado de los artículos 105, 107,108 de la Ley 11.612, con fundamento en el incumplimiento por parte de la propietaria del establecimiento, de los recaudos edilicios y demás requisitos de infraestructura previstos en la Disposición 659/99 y en las Resoluciones 4450/90 y 3308/99.
Al respecto deviene evidente que la demandada no puede resolver la habilitación municipal, frente a los actos administrativos emitidos por la autoridad provincial, en el marco de la competencia asignada por la Ley Provincial de Educación.
Lo expuesto, no puede ser soslayado por el magistrado de grado, sin incurrir en un vicio "in judicando" en el auto recurrido, toda vez que las razones objetivamente colectadas en autos permiten, sin hesitación, comprender la improcedencia de la pretensión articulada por la actora, ello máxime bajo los estrictos y excepcionales recaudos de la acción de amparo.
La imposición de resolver la habilitación municipal, tanto como la prohibición de clausura del establecimiento de marras, ordenadas por el "iudex" dictadas en el exiguo marco cognositivo de la acción de amparo, carecen de sustento fáctico y jurídico, al propio tiempo en el que se aprecia un exceso en el poder jurisdiccional, en tanto conforme lo ha sostenido la Corte Suprema cada poder "...dentro de los límites de su competencia, obra con independencia de los otros dos en cuanto a la oportunidad y extensión de las medidas que adopta y a los hechos y circunstancias que la determinan" ( Fallos 243:513).
El contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, sostenido en art. 15º de la Constitución Provincia, en idénticos términos que los adoptados por el art. 24.1 de la Constitución Española, "...tiene un límite consustancial, consiste en el derecho a obtener del órgano judicial competente una respuesta razonada y fundada en derecho (no en otro tipo de argumentos o criterios) a las pretensiones deducidas en el proceso. El control judicial sólo puede tratarse de un control jurídico y no de un control de bondad o idoneidad política, técnica o económica de la decisión (Sánchez Morón Santiago, Cuadernos de derecho judicial. Eficacia discrecionalidad y control judicial en el ámbito administrativo. Consejo General del Poder Judicial de España. Madrid., Oct.1994, p.148).
En la especie el juez de grado aparece adoptando una decisión de prohibición de clausura, que lleva implícita, a contrario imperio, la orden de habilitación de un establecimiento educativo, contrariando resoluciones administrativas, y careciendo de elementos técnicos que sustenten la medida judicial, máxime tratándose de una actividad que, si bien es explotada en forma privada, compromete un cometido esencial del Estado cual es la educación pública, -de gestión estatal o privada- (arts.199 y 200 de la Constitución Nacional y Ley 11612), donde se debe ponderar, a la hora de discernir el alcance de medidas judiciales, preeminentemente razones de interés público que axiológicamente superan el esquema clásico de intereses coexistentes en la habilitación de una actividad simplemente comercial, toda vez que la actora coadyuva en la gestión directa e inmediata de un cometido público esencial del Estado, por cuanto se exige un mayor análisis y prudencia en la resolución de la litis.
Por lo expuesto, y demás fundamentos concordantes manifestados en el voto precedente, a la primera cuestión planteada voto por la afirmativa.
A la primera cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
1. a) El primer capítulo del recurso, vinculado con la aptitud de otras vías judiciales ("Primer agravio: Procedencia de la vía del amparo", fs. 144 vta.), no configura una crítica preliminar eficaz.
En la causa "Dorrego" (sent. de fecha 30-9-04), esta Cámara sostuvo -ante impugnaciones de similar tenor y siguiendo la jurisprudencia emanada de los fallos de la Corte Suprema Nacional- que si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar medios ordinarios instituidos para la solución de las controversias (Fallos: 300:1033), su exclusión por la existencia de otras vías no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que la institución tiene por objeto una efectiva protección de derechos, más que una ordenación o resguardo de competencias (doctr. Fallos: 299:358, 417; 305:307; 307:444; causa C. 1463. XXXVI, "Carrizo", sent. del 13-7-04).
Por lo tanto, el examen de idoneidad de otros remedios (cfr. art. 20 inc. 2º, Const. Prov.) debe emplazarse en el contexto del caso, la índole de los derechos, la materia litigiosa, el estado procesal de la causa, la intervención y defensa de las partes, si se llegó a la resolución final y demás particularidades del asunto y, especialmente, en la segunda instancia, atendiendo al contenido del pronunciamiento apelado.
En el sub-lite, el juicio tramitó arribándose al dictado de la sentencia que estimó parcialmente la pretensión, aunque sin pronunciarse sobre el derecho de fondo.
b) En efecto, el juez de grado, tras verificar la existencia de la omisión en resolver de la demandada en el procedimiento de habilitación municipal (considerando 4), entendió que la defensa esgrimida -remedios paralelos- en oportunidad de producirse el informe circunstanciado, debía ser desestimada (considerando 5). Lo juzgó así debido a que la vía entonces invocada (ante la Justicia de Faltas y, luego, ante el Juzgado Correccional) no había resultado apta para debatir sobre la aludida demora, sino sólo para controvertir la clausura.
La demandada reitera la queja en el recurso, esta vez, sobre la base de la utilidad de la acción contencioso administrativa para desplazar al amparo y con la finalidad de demostrar el error en el juzgamiento que alega. Lo hace como primer argumento de la impugnación y en un estadio procesal -ya dictada la sentencia que trató la cuestión- que la convierten, prima facie, en insuficiente sin la previa ponderación y reexamen de cuanto se resolvió. De otro modo, se configuraría un supuesto de exceso ritual manifiesto (arts. 15 y 20, Const. Prov. y 18, Const. Nac.).
Por ello debe considerarse qué se decidió y, sobre este cimiento, si la existencia de otro remedio ordinario, afectaría el pronunciamiento por error in judicando.
2. Cabe diferenciar el contenido principal estimatorio (puntos 1 y 2 del fallo de fs. 138 vta.) de la medida provisoria concatenada con aquél (punto 3, fs. cit.).
a) De los antecedentes del caso, ampliamente relatados en los votos que preceden a éste, se desprende como primera conclusión que el fallo del juez de grado no ha recaído sobre la cuestión material planteada en la demanda, a saber, el derecho invocado por la actora a obtener el certificado de habilitación. Menos aún ha resultado estimatorio de la pretensión de la amparista en cuanto pidió que "se conceda la autorización para funcionar..." (fs. 76, punto 3 del Petitorio). Por el contrario, según surge de sus considerandos, una decisión semejante se entendió impropia de la función judicial (considerando 6 de la sentencia, fs. 137 vta./138).
Por lo tanto, las críticas incorporadas como sustento del recurso de apelación, encaminadas a la defensa de la legitimidad del obrar estatal y fundadas en la falta de derecho de la actora a obtener la habilitación ("Segundo agravio: Arbitrariedad del acto", fs. 145 vta.), no son eficaces para demostrar el defecto que se atribuye genéricamente a la sentencia, pues no guardan estricta correspondencia con su motivación (arts. 18, 19 y 20, ley 7.166 y doctr. art. 260 y concs., C.P.C.C.). En efecto, la conducta municipal reprochada por arbitraria (considerando 4), es la falta de decisión durante un período tan prolongado y no alcanza, en modo alguno, a los actos de clausura ni a las razones esgrimidas por la comuna acerca del incumplimiento de los requisitos condicionantes del otorgamiento de la autorización.
Es así que, descartada en la sentencia la posibilidad de abrir juicio sobre ese tópico, el juzgamiento se enderezó, con el objeto de superar la morosidad, a imponer a la municipalidad demandada la obligación de resolver expresamente el pedido de habilitación formulado por la actora, obligación que le corresponde por la competencia que legal y constitucionalmente le ha sido atribuida (considerando 6). Consecuentemente, se dispuso la orden de cumplimiento en los puntos 1 y 2 del fallo.
Al respecto, la específica defensa de la demandada consiste en que la Municipalidad ya se expidió sobre el pedido de habilitación del establecimiento educativo, el que fue clausurado.
Sin embargo, mediante la clausura no se resolvió acerca del reclamo de la actora, sino de la infracción en que incurriera por ejercer la actividad sin contar con el certificado correspondiente. Fue la medida consecuente de la falta de habilitación así como del incumplimiento de los extremos necesarios a tal efecto (v. res. del Juez Correccional que confirma la del Juez de Faltas, fs. 36/39 exp. 759/4). No se advierte identidad entre la sanción recaída en el procedimiento contravencional y la decisión administrativa que impuso adoptar el juez a-quo, en el trámite de habilitación.
Por ese motivo es que la orden judicial de resolver el reclamo, tras 12 años de haber sido abierto el procedimiento, no puede considerarse ya cumplida con la clausura, cuya motivación no releva la que corresponde al órgano titular de la competencia para otorgar o denegar la autorización (cfr. art. 15, Constitución provincial; arts. 107, 108 y concs., decreto-ley 6769/58 y sus modif.; arts. 1, 2 y ss., 10, 48, 71, 77 a 80, 103 y ss., esp. 108 y concs., Ordenanza General 267 y Ordenanza Municipal Nº 10.392 y su reglamentación).
Puede apreciarse que el despacho judicial bajo examen es lógicamente coherente con los fundamentos expuestos en la sentencia. La imposibilidad del juez de resolver sobre la habilitación, por hallarse fuera de sus atribuciones jurisdiccionales, demuestra que la omisión del ejercicio de la función administrativa coloca a la actora en situación de indefensión (arts. 15, Const. Prov.) pues desconoce, concretamente, los motivos que, a todo evento, obstan a que su reclamo se decida favorablemente (doctr. art. 108 y concs., O.G. 267), aún cuando ellos puedan ser deducidos del procedimiento ante la Justicia de Faltas.
De modo que, aunque la interesada pueda provocar la situación de silencio para abrir luego un proceso contencioso administrativo de conocimiento (art. 16 y concs., C.C.A.), esta posibilidad no priva de eficacia para la tutela judicial requerida en este juicio, al mandato adoptado, que no supera los contornos de la litis ni excede la pretensión actora (arts. 15 y 168, primer párrafo, Const. Prov.). Al tiempo que el diferimiento a otra vía judicial de la cuestión tratada es susceptible de generar un daño cierto (art. 20 inc. 2º, Const. Prov.) con la consecuencia de inutilizar la actividad jurisdiccional, efectivamente desarrollada en autos (cfr. art. 15, cit.).
Más aún, cuando las circunstancias del caso demuestran que la amparista se encuentra en trámite por la habilitación desde hace 12 años y que el extravío de actuaciones administrativas y los diversos giros del expediente, sin que hubiese recaído decisión final, denotan la presencia de mora imputable a la administración (v. exp. 759/4, año 1.992, esp. fs. 21/21 vta.; cfr. constancias de la causa; y normas cits.). La omisión de resolver no puede ser justificada en que la interesada no ha dado satisfacción a los requisitos exigidos por la normativa vigente para acceder a lo solicitado (esp. fs. 146 vta. del recurso). Esa afirmación permitiría concluir que la administración se hallaría dispensada de ejercer su competencia cuando estimase que no asiste razón a lo peticionado. Aquel deber -si se quiere formal- es inherente a la función, con prescindencia del sentido de la decisión.
En virtud de lo expuesto, normas mencionadas y hechos del sub-examine, el tiempo transcurrido desde el inicio de dicho expediente, que supera todo límite razonable (art. 15 primer párrafo in fine C.P. y normas cits.) releva de mayores precisiones acerca de la configuración del supuesto antecedente (punto 1 del fallo) de la medida adoptada por el juez a-quo (en el punto 2).
En este contexto, no cabe reputar útil a la defensa de la demandada, la impugnación del pronto despacho judicial por violación de los principios de congruencia y del debido proceso, así como por constituir una orden indebida, propia del amparo por mora y no del amparo común (fs. 148 del recurso).
Debe ponerse de relieve que las alegaciones de la actora en todo el proceso se apoyaron, básicamente, en la demora en la resolución a su pedido, razón que coadyuva a desestimar el agravio por falta de correlación entre la pretensión y lo resuelto. (arts. 168 C.P. y 34 inc. 4) C.P.C.C.). Tampoco hay mérito para estimar perjudicada la defensa de la administración, que ha sido oída y alegado ampliamente sobre la cuestión tratada en el pronunciamiento. (arts. 10 y 15 C.P.).
Asimismo, si es cierto que existe un remedio específico frente al vencimiento de los plazos en el procedimiento administrativo -el amparo por mora reglado por el art. 76 del C.C.A.- y que entre éste y el amparo existen diferencias (cfr. doctr. S.C.B.A., causa "Gareis", res. 18-8-04), también lo es que ambas vías presentan similitudes, al punto que el andamiento de la primera, pretorianamente, tuvo cabida a través del propio trámite de la ley 7.166, por considerarse el más adecuado a las características de la pretensión de amparo por mora (cfr. doctr. S.C.B.A, causa "Mayer", res. 20-6-02). A lo que se suma que, en el caso, el juez del amparo integra el fuero contencioso administrativo y que por ello resulta -a todo evento- competente para entender en ambas acciones (cfr. arts. 20, Const. Prov. y art. 76, C.C.A.; v. doctr. causa "Gareis", cit.).
Por las razones expuestas, fundamentos normativos y circunstancias del caso, cabe concluir que el pronunciamiento, en tanto ordenó resolver el pedido de habilitación, se ajusta a derecho, no obstante que estimo que el plazo para el cumplimiento del despacho de las actuaciones debe ser fijado en 30 días, en lugar de diez días como dispuso el juez de grado (cfr. art. 77 inc. g, segunda parte y concs., Ordenanza General 267).
b) Distinta es la solución en cuanto se refiere al punto 3 del fallo, mediante el cual se hizo saber a la Municipalidad demandada que hasta tanto no cumpla con lo ordenado en el punto 2) -el dictado de la resolución administrativa- no podrá ordenar ni mantener la clausura del establecimiento fundada -exclusivamente- en la falta de habilitación.
Sobre el particular, asiste razón a la apelante pues esa medida implica autorizar -en forma indirecta- el desarrollo de una actividad sin hallarse comprobados los requisitos para ese fin y también sobrelleva la suspensión de la decisión adoptada por el Juez en lo Correccional, que confirmó la clausura del establecimiento. Asimismo, no se corresponde con el mandato de resolver las actuaciones, únicamente referido a la conclusión del trámite y, en modo alguno, al sentido de la decisión. Por último, no resulta adecuada al interés público comprometido en este caso, pues la seguridad y otras finalidades inherentes a la habilitación de un Jardín de Infantes donde concurren menores, tornan improcedente -bajo las condiciones del sub-lite- su continuidad sin la debida autorización.
3. Por las consideraciones expuestas, corresponde confirmar parcialmente el pronunciamiento (en los puntos 1 y 2 del fallo, este último con el alcance indicado modificándose al plazo de cumplimiento) y revocarlo, haciendo lugar al recurso de apelación, en cuanto a la disposición de su punto 3 (arts. 18 y 19, ley 7.166).
Así lo voto.
A la segunda cuestión planteada el Dr. De Santis dijo:
En orden a cómo ha quedado resuelta la primera de las cuestiones planteadas, resulta abstracto el planteo recursivo de la actora en relación a los efectos con los que ha sido concedido el recurso de apelación de su contraria, lo que así corresponde declarar. Así lo voto, en relación a la segunda de las cuestiones planteadas.
A la segunda cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo:
Adhiero a la solución propuesta por el Dr. De Santis.- Así voto.
A la segunda cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
Dado el estado procesal, entiendo que resulta abstracto el tratamiento sobre los efectos del recurso en este pronunciamiento, pues no puede aparejar consecuencia alguna, una vez cerrada la jurisdicción de la alzada, en este caso. Sobre todo porque la mayoría del Tribunal ha votado por la revocación de la sentencia apelada (primera cuestión).
A la tercera cuestión planteada, el Dr. De Santis dijo:
Corresponde revocar en todos sus términos la sentencia dictada en autos, dejándosela sin efecto. Ordenando el rechazo de la acción de amparo impetrada.
En cuanto a la forma de aplicar las costas, estimo que corresponde hacerlo, en ambas instancias, a la actora por su calidad de vencida. Ello así, toda vez que no existen elementos de ponderación que permitan apartarse de la regla del primer párrafo del art. 25 de la ley 7166 y ello conforme la pauta del art. 274 del Código Procesal Civil y Comercial.
Declarar abstracto el planteo recursivo de la actora con relación a los efectos del recurso de apelación de su contraria. Así lo voto.
A la tercera cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo:
Adhiero a la solución propuesta por el Dr. De Santis. Así voto.
A la tercera cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
De lo expuesto en mi voto a la primera cuestión, se desprende que el pronunciamiento que corresponde adoptar, en mi opinión, es la parcial revocación del fallo (en su punto 3) y su confirmación en los restantes aspectos que han sido materia de agravio, con el alcance ya precisado en cuanto al plazo de cumplimiento fijado (arts. 18 y 19, ley 7.166).
Con costas por su orden, en ambas instancias (art. 20 y 25, ley 7.166; art. 71, C.P.C.C.). Así lo voto.
Por los fundamentos expuestos, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, dicta la siguiente:
S E N T E N C I A
Por mayoría, se hace lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada y, por consiguiente, se revoca la sentencia dictada en autos, en cuanto ha sido materia de agravios (arts. 18 y 19, ley 7166).
Por mayoría, costas a la actora, en ambas instancias (arts. 25 1° parr. Ley 7166 y 274 C.P.C.C).
Difiérese la regulación de honorarios (art. 51, decreto-ley 8904/77).
Regístrese, notifíquese y devuélvase al juzgado de origen, oficiándose por Secretaría.
|
|
