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En la ciudad de La Plata, a los días del mes de octubre del año dos mil cuatro, se reúnen en Acuerdo Ordinario los señores Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, doctores Gustavo Juan De Santis, Claudia Angélica Matilde Milanta y Gustavo Daniel Spacarotel, para entender en la causa "Terminiello Francisco Eduardo c/ Fisco de la Provincia de Buenos Aires-Dirección Provincial de Actividades Portuarias s/ Medida cautelar anticiapada", en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia Nº 1 en lo Contencioso Administrativo de La Plata (expte. Nº 47) y, previa deliberación, se aprueba la resolución que sigue.
La Plata, de octubre de 2004
VISTO:
Los recursos de apelación interpuestos por la Fiscalía de Estado contra la medida cautelar decretada y contra el pronunciamiento del a-quo que rechazó el planteo de incompetencia formulado, como también el pedido de levantamiento de la aludida medida cautelar (fs. 205/213 y 249/259).
CONSIDERANDO:
Que el Tribunal ha resuelto plantear las siguientes
CUESTIONES:
1º) ¿Procede el tratamiento de oficio de la reconducción ordenada a fs. 189 vta.?
2º) ¿Corresponde el conocimiento del caso a la competencia material del juez a-quo?
3º) ¿Es ajustada a derecho la medida cautelar ordenada a fs. 187/190 y el rechazo a su levantamiento de fs. 239/242?
ANTECEDENTES:
1. Que la actora interpone acción de amparo (fs. 175/185) solicitando la invalidez y/o nulidad del acto administrativo nº 46/2003 (fs. 132/133), emitido por la Dirección Provincial de Actividades Portuarias, a través del cual se resolvió limitar el plazo de extensión de los contratos de trabajo celebrados en el marco del artículo 90º de la Ley de Contrato de Trabajo Nº 20.744, hasta el 31 de diciembre de 2003, y como medida cautelar se suspenda la aplicación de la mencionada disposición retrotrayendo la situación de hecho a la derivada de su similar Nº 061/02, que dispusiera la contratación laboral del actor por tiempo indeterminado, hasta tanto se dicte sentencia definitiva.
2. El a-quo a fs. 187/190 resuelve rechazar "in límine" la acción de amparo incoada, por no reunir los requisitos de procedencia (arts. 1, 2, 9 de la Ley 7166 to. 1995), reconduciendo la demanda como medida cautelar anticipada, anoticiando a la misma que deberá interponer la acción principal en los términos del art. 23 inc. 2º del C.C.A., y hacer lugar a la medida precautoria, ordenando en consecuencia a la Dirección Provincial de Actividades Portuarias, restablezca la relación contractual que lo vincula con la accionante, mediante una medida innovativa.
3. A fs. 195/203 la Fiscalía de Estado plantea la incompetencia del juez de grado, en tanto considera que las cuestiones debatidas en autos no son de incumbencia de los tribunales contencioso administrativo (arts.4 inc.1º, 34, 35, 36 y conc. del CCA), solicitando el levantamiento de la medida cautelar.
Seguidamente, y en forma independiente, la Fiscalía de Estado interpone recurso de apelación (fs. 205/213) contra el auto de fecha 7.01.04 (fs.187/190), considerando que la decisión le causa gravamen irreparable, no encontrándose reunidos los requisitos de procedencia de la medida cautelar otorgada.
4. Sustanciado el trámite procesal (fs. 232/237), el magistrado de grado, con fecha 23.02.04 resuelve rechazar el planteo de incompetencia, y pedido de levantamiento de la medida cautelar decretada, ambos articulados por la Fiscalía de Estado (fs.239/242), con costas en el orden causado (art.51 CCA).-
5. Contra el citado auto, la demandada interpone recurso de apelación (fs.249/259) considerando que la decisión judicial de grado, al rechazar el planteo de incompetencia, ha formulado una infundada interpretación apartada del artículo 4º inc.1º del CCA, en tanto bajo ese punto de vista, todo el obrar de la administración, que se materializa a través de actos administrativos, quedaría comprendido en la competencia del fuero.
En este sentido el quejoso considera que la determinación de la naturaleza laboral de la cuestión sometida a conocimiento judicial, no se altera porque se invoquen resoluciones administrativas, citando en sustento, antecedentes de la Suprema Corte en los que se sostuvo la competencia de la justicia laboral en los casos donde el vínculo contractual se fundamenta en un régimen de derecho privado, y en el marco de convenciones colectivas de trabajo, desplazando la competencia contencioso administrativa.-
Asimismo el recurrente argumenta que la medida cautelar, que ordena la reincorporación del agente con mantenimiento de los haberes percibidos antes del acto administrativo cuestionado, genera el absurdo que la administración habría pagado en dicho concepto una suma que supera el monto que le hubiera correspondido al agente como indemnización sustitutiva.
Respecto de la verosimilitud del derecho el recurrente alega la falta de existencia del mismo, en tanto aún considerando cualquier modalidad de contrato laboral celebrado por el empleador, el trabajador puede ser despedido en cualquier momento como consecuencia de la falta de estabilidad en el empleo.
Por último, el apelante considera que no se haya probada la existencia de peligro en la demora, toda vez que la administración ha liquidado al demandante la indemnización sustitutiva en los términos de la Ley de Contrato de Trabajo, conforme surge de fs. 29/31 del expediente administrativo Nº 2422-1536/98.
6. Sustanciado el recurso (fs.269/279), se elevan las actuaciones al Tribunal para su consideración.
A la primera cuestión planteada, la Dra Milanta dijo:
La reconducción del proceso de amparo en una medida cautelar anticipada -efectuada por el juez de grado- es una cuestión que no conforma materia del recurso de apelación. Y, en atención a las particularidades del caso, tampoco integra un tópico que corresponda abordar de oficio a la alzada.
En efecto, no se advierte que tal adaptación procesal, fundamentada en las circunstancias del sub-lite y en el mantenimiento de la instancia judicial (art. 15, C.P.), sobrelleve algún vicio que pudiese incidir en la validez de lo actuado. Ello es así, básicamente, dada la índole de la decisión adoptada por el juez a-quo, de carácter cautelar, que puede ser decretada sin audiencia de la contraparte (art. 23 inc. 1, C.C.A.) y, además, la medida dispuesta guarda -prima facie- congruencia con la peticionada por el actor. No se visualiza algún defecto en la integración de la litis o que signifique la afectación del debido proceso u otros vinculados con la admisibilidad de la pretensión, susceptibles de poner en movimiento el reexamen, de oficio, por parte del Tribunal de Alzada (cfr. arts. 56 y sigts. y 77, C.C.A.; 272 y concs., C.P.C.C.). Esta preliminar apreciación -necesaria para emitir opinión sobre la primera cuestión planteada- cierra el camino a la admisibilidad del tratamiento del trámite impreso a las actuaciones por vía de la reconducción, no cuestionado en autos.
No encuentro, pues, mérito para abordar y resolver sobre el modo en que se ha ejercido la potestad de reconducción del proceso en la causa, razón que me lleva a votar la primera cuestión, en sentido negativo.
A la primera cuestión planteada, el Dr. De Santis, dijo:
1. La cuestión traída a esta instancia de apelación plantea, de manera liminar, la validez del pronunciamiento en queja en cuanto decide reconducir el procedimiento de amparo convirtiéndolo en un requerimiento de medida cautelar anticipada de conformidad a lo autorizado por el art. 23 inc.1 del CCA.
Ello así toda vez que, según sea la respuesta a esta primera cuestión, corresponderá o no avocarse al análisis de los agravios en materia de requisitos de procedencia de la medida cautelar dispuesta, tal como lo plantean las que han sido puestas a debate por el Tribunal.
Con relación a este punto cabe adelantar que la decisión judicial en la especie en consideración, en cuanto ordena reconducir el procedimiento en la forma descripta y, en ese marco, resuelve la adopción de una medida provisional anticipada, amerita su tratamiento de oficio.
Y ello, toda vez que, siendo esta alzada juez del recurso, no cabe vacilar en que, entre sus potestades se encuentra la de revisión de eventuales vicios de los que pudiera adolecer el pronunciamiento traído en queja (conf. doct. mayoría cit. en causa SCBA Ac.64.313 Res. 23.03.99). Más, si se repara, como he de exponerlo, en que la cuestión se vincula de manera estrecha con la garantía del debido proceso adjetivo (art.18 CN).
En efecto, el a-quo, en el mismo pronunciamiento por el que resuelve el rechazo "in limine" de la pretensión principal (amparo ley 7166), decide habilitar el camino provisional y anticipado del artículo 23 inc. 1 del CCA, suspendiendo los efectos de la resolución administrativa 46/03 y retrotrayendo el estado de cosas al anterior a su dictado. Ello resulta de la manda judicial tendiente al inmediato restablecimiento de la situación contractual que aquélla extinguiera (punto 4 sentencia fs. 187).
Tal decisión es adoptada de oficio, en abierta sustitución de la voluntad del litigante y en exceso al principio "iuria novit curia", toda vez que, en la especie, se trata de enderezar la acción por un carril ausente en la postulación inicial y que tampoco surge de la estrategia elegida por el amparista.
Así las cosas cabe señalar que las medidas cautelares -sean o no anticipadas- guardan relación directa con el objeto principal de la pretensión, la que, de haber fracasado "in limine" sella la suerte definitiva de aquéllas. Más, cuando como acontece en el caso de autos, hubo de requerirse la suspensión del acto administrativo impugnado en el marco de un proceso urgente de amparo, rechazado finalmente, prescindiendo del giro que le imprime a la cautelar el a-quo. Así pues, su decisión innovativa no puede sino implicar la suspensión -a partir de ella- de los efectos del acto extintivo de la relación jurídica de empleo.
La más laxa y flexible concepción acerca de las medidas cautelares nunca puede llevar al extremo de considerar su funcionamiento con absoluta prescindencia de una pretensión principal pues, es la elucidación judicial de ésta última el único medio que garantiza el respeto adecuado a las reglas del debido proceso, en plenitud.
Recuérdese, en este aspecto, que las medidas cautelares pueden adoptarse -como ocurriera en autos- "inaudita parte", lo que supone un estadio procesal unilateral, sólo aceptable en tanto la materia que desea asegurarse con ella pueda ser objeto de debate y decisión posterior dentro del proceso en que hubo de decidirse provisionalmente.
Por eso es que, en los casos más amplios de acogimiento y concepción de procesos cautelares, se estime un "adelanto de jurisdicción" más nunca una jurisdicción cerrada y conclusa, la que sólo se obtendrá con la sentencia definitiva que ponga fin al proceso principal.
Ahora bien, resulta incongruente desestimar "in limine" la pretensión principal para, luego y en su propio mérito, dar cabida a la medida cautelar, pedida en torno al marco procesal rechazado. Tal razonamiento carece de lógica y no puede ser involucrado en el concepto pretoriano del activismo judicial.
Lo expuesto hasta aquí en tanto conlleva la invalidación del pronunciamiento recurrido; en cuanto ordena, reconducir la demanda como cautelar anticipada imponiendo la carga de presentar la acción principal con arreglo al art. 23 inc .2 del CPCC (punto 3 de la resolución) y a la administración accionada a restablecer el vínculo contractual, previa caución juratoria (puntos 4 y 5 del decisorio); convierte en ociosa la consideración de los presupuestos de admisibilidad de la medida provisoria resuelta, así como toda otra relativa a la materia contenciosa en orden a la cuestión de fondo que revela el expediente de marras.
Por lo demás, la reconducción, como fundamento de la cautelar dispuesta, en la forma en que lo ha sido, implica sortear exigencias formales que, a la luz del estado del expediente administrativo, que reconocería un recurso pendiente, debieron ser motivo de expreso pronunciamiento por el a-quo toda vez que, la medida innovativa, frente a las características del acto administrativo de autos, implica su suspensión a partir de la manda judicial (art.25 CCA).
Ciertamente, pudo ser distinto el horizonte de la reconducción procesal si el decreto judicial se hubiera limitado a ordenarla, requiriendo de la parte la adecuación de su pretensión, sin más. Ello hubiera generado -de estimarlo la parte interesada- una nueva intervención activa encaminada a enderezar, en el sentido requerido, la pretensión procesal activando el análisis de procedencia -incluso- de una medida cautelar anticipada que, de esa manera, habilitaría el análisis de fondo de la legislación aplicable y la procedencia de los demás recaudos exigibles.
De otro modo, considerar los agravios de la demandada, sin que la actora haya podido intervenir para adunar a sus argumentos, en el marco de un proceso cautelar distinto, restringe su propio derecho de defensa.
Por fin, si bien la cuestión no ha sido planteada de manera expresa por el apelante, su entidad, en tanto compromete las reglas del proceso que involucran rituales de acatamiento imperativo, determinan su consideración, inexcusable para este tribunal de alzada, tal como lo dejara ya adelantado.
Ello así toda vez que es la propia función jurisdiccional la que sufre embate y con ella el posicionamiento del juez como tercero imparcial y director del proceso, sin mengua de la garantía de defensa, también en juego en relación a la accionada (art.18 CN).
Por ello, en orden a las consideraciones precedentes doy mi voto por la afirmativa a la primera cuestión.
A la primera cuestión planteada el Dr. Spacarotel dijo:
En lo sustancial, y en respuesta a la primera cuestión ha de expresarse que adhiero en lo concordante con el voto de la Dra. Milanta, en tanto el art. 277 CPr. sólo atribuye al tribunal de segunda instancia la jurisdicción que resulta de los recursos deducidos por ante ella, limitación ésta que tiene jerarquía constitucional.(Corte Sup., Sent. 19/10/1995 "Aquinos, Serafina v. Terranova, Daniel" en JA 1999-I-síntesis).
En efecto la competencia del tribunal de apelación se encuentra limitada por los agravios contenidos en los recursos concedidos y la prescindencia de tal limitación causa lesión a las garantías constitucionales de propiedad y de defensa en juicio.(Corte Sup., Sent. 09/11/2000 "Mc Kee del Plata S.A. v. Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires" JA 2002-IV-síntesis).
Ello así toda vez que el límite cognoscitivo que impone el principio de congruencia establecido por los arts. 34 y 163 inc. 6 CPCCN. para el juez de primera instancia, se aplica también a la alzada, cuyo conocimiento en la causa se reduce por un lado a las peticiones realizadas en la etapa de constitución del proceso, y por otro al alcance de los recursos concedidos, rigiendo en la materia el principio "tantum appellatum quantum devolutum".
Si bien la alzada, como juez del recurso de apelación, está facultada para revisar el trámite seguido desde que se abrió la segunda instancia con su concesión, abarcando la potestad de controlar el cumplimiento por parte de los apelantes de la presentación de sus fundamentos según corresponda, la estructura del proceso y el modo de concesión, en la especie el decisorio en crisis se encuentra firme y consentido por la contraparte, desde las sucesivas intervenciones de autos (fs.195/203, 205/213,249/259), no advirtiéndose extremos excepcionales que permitan apartarse de la regla general en la materia, ni vulneración palmaria y grave de garantía de defensa en juicio, en tanto la demandada ha tenido diversas oportunidades de cuestionar el trámite incoado por el iudex, alegar su derecho, e impugnar el criterio jurídico de instancia, consintiéndolo voluntariamente.
De este modo no encuentro configurado en el trámite procesal extremos que me obliguen a intervenir de oficio en el conocimiento del obrar del juez de grado, aristas que acaecen frente a grave quebrantamiento del orden público, o vulneración palmaria de la garantía de defensa en juicio.-
Razones éstas que aconsejan no apartarse del principio liminar que establece que la jurisdicción de la Cámara, se encuentra limitada por el alcance de los recursos concedidos, que determinan el ámbito de su facultad decisoria. Por el contrario, la prescindencia de tal limitación lesionaría el principio de congruencia que se sustenta en los arts. 17 y 18 CN.
Lo expuesto, me inhibe de emitir opinión en cuanto al fondo del trámite procesal impreso por el "a quo" en el presente, ni a formular mérito o ponderación del alcance de las atribuciones del iudex en las presentes.
En tal sentido estando firme la reconducción efectuada, me encuentro inhibido (art.272 del CPCC) para emitir pronunciamiento conclusivo, votando a la cuestión planteada por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
I. La apelación deducida satisface los recaudos de admisibilidad, razón que abre la consideración y resolución acerca de sus fundamentos (arts. 55, 56, ss. y ccs., C.C.A.).
La demandada sostiene, en primer término, que el caso corresponde a la competencia de la justicia laboral y, por ello, que no incumbe su conocimiento y decisión al juez en lo contencioso administrativo.
II. 1. La relación jurídica sustancial del actor con la Administración Portuaria, está regida por el derecho laboral, en razón de la aplicación del Convenio Colectivo Nº164/75 y de la Ley de Contrato de Trabajo. Así surge de los antecedentes documentales y no se encuentra controvertido en la causa (fs. 134 y sigts.). El juez de primera instancia consideró que ese tema -la naturaleza del vínculo- se halla excluido de la litis (fs. 241 vta, punto 4).
Esa circunstancia, que podría determinar la competencia laboral (arts. 4 inc. 1, C.C.A. y art. 2 y concs. ley 11.653), sin embargo, no excluye la del fuero contencioso administrativo, en el sub-lite.
El juzgamiento ha quedado -prima facie- circunscripto a la legitimidad de la Disposición de la administración que limitó el plazo del contrato del actor, que fuera establecido -a su vez- por una decisión de porte semejante. En razón de ello es que, en principio, se ha encuadrado la cuestión en el marco de la juridicidad del ejercicio de la potestad revocatoria de la administración.
El juez de grado, en efecto, expresó que "el objeto de la litis es la revocación de la Disposición Nº 61/02 mediante su similar Nº46/03" (fs. 241 vta.).
Por lo tanto, el caso se ha originado en el ejercicio de funciones administrativas y el objeto de la pretensión consiste en la anulación de un acto administrativo -y restablecimiento de lo resuelto en otro anterior-, esto es, un típico supuesto que integra la materia contencioso administrativa (arts. 166, último párrafo, C.P. y 1, 2 inc. 1 y concs., ley 12.008).
2. Sabido es que, a partir de la reforma constitucional del año 1.994, la cláusula general que consagra la plena justiciabilidad de la administración, acorde con ello, determina la definición de la materia sobre la base de la índole de la función y no de la naturaleza del derecho invocado (arts. 15, 166 y concs., C.P.; S.C.B.A doctr. causa "Consorcio", res. 23-10-02), como ocurriera antes, en el modelo tradicional de la Provincia (arts. 1 y 28 inc. 3, ley 2.961, hoy derogada y art. 149 inc. 3º, Const. Prov. de 1.934, abrogado por la aludida reforma). Luego, el carácter -administrativo o laboral- de la situación jurídica, que destaca la apelante, no resulta esencial para sostener la incompetencia del fuero especializado (ley 12.074).
Y, como ya se dijo, la naturaleza laboral de la relación jurídica material no implica, dadas las singularidades del sub-lite, un antecedente que permita desplazar la intervención del fuero contencioso administrativo, en este caso.
Cabe agregar que la jurisprudencia de la Suprema Corte, anterior a la vigencia de la nueva cláusula general (art. 166 C.P. de 1.994) -aunque pueda resultar en parte de aplicación actual, habida cuenta lo dispuesto por el art. 4 inc. 1, in fine, de la ley 12.008 y la finalidad tuitiva de la legislación laboral de fondo que configura un sector jurídico ajeno al derecho público local- se hallaba informada por un sistema de justicia administrativa diferente, estructurado -como se dijo- sobre la base de la índole de los derechos lesionados (art. 149 y ley 2.961 cits.). Por esa razón, decisiva a la hora de determinar la competencia material, es que, aún la presencia de actos administrativos no bastaba para suscitarla, si las situaciones invocadas habían nacido en el ámbito del derecho laboral o al amparo de sus normas (ver S.C.B.A causa B-55.008, "Cunsnir", res. 6-IV-93).
En efecto, el alto Tribunal sostenía que el fundamento de la doctrina relativa a los conflictos que, no obstante derivar de una relación laboral entablada entre la administración pública y sus agentes, no quedaban comprendidos en la materia contencioso administrativa, era la naturaleza laboral -y por ende no administrativa- de los derechos cuyo amparo judicial se pretendía (conf. doctr. art. 29 inc. 2, C.P.C.A.; v. también art. 2 inc. a, ley 7718 -cfr. causa cit., entre muchas otras-).
3. Las consideraciones efectuadas sobre las circunstancias del sub-lite, examinadas a la luz de las normas aplicables (arts. 166, C.P. y C.C.A.) revelan que, en estos autos, el juzgamiento del caso, conforme ha quedado planteado, corresponde al fuero contencioso administrativo.
III. Lo expuesto lleva a desestimar el argumento esgrimido por la apelante en torno a la incompetencia del juez a-quo, por razón de la materia y a confirmar la resolución apelada, en el punto 1 -fs. 242 vta.-(arts. 166, C.P.; 1, 2 y concs., C.C.A.).
A la segunda cuestión planteada, voto por la afirmativa.
A la segunda cuestión planteada el Dr. De Santis, dijo:
El resultado que arroja la votación precedente, conforme el desarrollo de la propuesta de la mayoría, me imponen su tratamiento (art.9 y concs. de la ley 12.074), por lo que paso a considerar la segunda de las cuestiones planteadas.
Adhiero a los fundamentos y a la solución propuesta por la Dra. Claudia A. M. Milanta en su voto, agregando, en relación a la ponderación de la materia sobre la que versa esta litis, que su posición se aviene con una hermenéutica que armoniza el artículo 4 inc.1 de la ley 12.008 (CCA), con el precepto constitucional del artículo 166 y con el mismo artículo 1 de aquél cuerpo legal (ley 12.008).
En efecto tengo para mí que, siempre que se cuestione una decisión administrativa -actuación en los términos de la norma constitucional-, aún cuando de su texto resulte la aplicación de normas ajenas al derecho administrativo, esa sola circunstancia, con prescindencia del contenido, resultará suficiente para habilitar la competencia material de este fuero.
Ello así por cuanto, el acto administrativo -cuando su impugnación constituya el objeto procesal- desplaza toda consideración acerca del carácter normativo predominante que arroje su contenido pues, su dictado, en sí mismo, involucra el ejercicio de la función administrativa.
De ese modo el acto constituye condición suficiente para el acceso a esta jurisdicción, cuando, como ocurre en autos, el objeto del planteo judicial sea revisor y, por ende, se presupueste en su cuestionamiento, toda vez que, en otras situaciones otra podría ser la solución.
La interpretación contraria llevaría a concluir en la inconstitucionalidad del artículo 4 inc.1 del CCA pues otra lógica violentaría el dispositivo constitucional consignado (art.166 C.Pcial.) al dejar fuera de la jurisdicción contenciosa una actuación de la administración pública en ejercicio de su función administrativa. Repárese que, más allá de las normas de fondo aplicables a la relación de empleo, el empleador es el estado y, el cometido del vínculo se relaciona con prestaciones de la administración.
Las razones expuestas y las de la colega que me precede, en el mismo sentido, me llevan a la convicción que la materia traída resulta de competencia material del fuero contencioso administrativo provincial (arts.166 de la constitución de la provincia y arts. 1 incs. 1 y 2 y 4 inc.1 del CCA -ley 12.008).
Por ello, a la segunda de las cuestiones planteadas voto por la afirmativa.
A la segunda cuestión planteada el Dr. Spacarotel dijo:
Al respecto, y formulando un examen de admisibilidad, ha de expresarse que, la pieza recursiva ha sido interpuesta en tiempo y forma (arts. 55 inc. b, 56 inciso 1º, y 58 inciso 1º del C.C.A.).
Con respecto a la competencia material del juez de grado para entender el presente proceso, ha menester expresar que, el decisorio en crisis establece como argumento, -básicamente-, que si bien es cierto que el vínculo contractual existente entre los litigantes es de naturaleza laboral, la pretensión deducida no se rige por el derecho laboral, puesto que el objeto de la acción es la impugnación de un acto administrativo, y la exclusión prevista por el artículo 4º inciso 1 del CCA no resulta aplicable toda vez que la ulterior acción ordinaria de anulación y/o la sumaria de ilegitimidad, sólo pueden plantearse ante este fuero.
El aserto en estudio, cabe anticipar, no deviene ajustado a derecho, ello así toda vez que luce palmario que el objeto de la pretensión articulada por medio de una acción de amparo, procura el restablecimiento de la relación laboral del actor, extremo regulado principalmente por normas de derecho laboral (20.744 y Convención Colectiva Nº 164/75), y por ende expresamente excluido de la materia contenciosa justiciable(art.4º inc. "1" del C.C.A.) (texto claro de la ley).
El texto del artículo 4º inciso 1º del C.C.A., se presenta congruente con la jurisprudencia del Máximo Tribunal en la materia, donde se sostuvo que "...No es de la competencia originaria y exclusiva de la Suprema Corte la causa en la cual las vinculaciones jurídicas de los actores con la Comisión demandada ("Dique y Acueducto Paso de las Piedras") en virtud de las cuales se acciona se rigen por Convenciones Colectivas de Trabajo, y las pretensiones expuestas en la demanda se fundamentan exclusivamente en normas de neto linaje laboral (Ley de Contrato de Trabajo).(SCBA, B 54476 I 23-6-1992 "Koppel, Juan A. y otros. c/ Comisión art.5 Dec.1674/73- Dique y acueducto Paso de las Piedras. s/ Diferencia de salarios-Cuestión de competencia art.6 CCA.").
En igual sentido se sostuvo, aún frente a supuestos en los que existiera resolución administrativa que "...Si bien el fundamento originario para excluir del conocimiento y decisión de la Corte las causas promovidas por agentes comprendidos en convenciones colectivas se refirió a la invocación de normas de derecho laboral por parte de los demandantes, la determinación de la naturaleza de la cuestión no se altera porque se invoque una resolución administrativa de D.E.B.A., que no excluye al agente del ámbito de las convenciones colectivas de trabajo que rigen su relación con la entidad. SCBA.B 51.717.23.11.93 "Ucin, José Alberto c/ Provincia de Buenos Aires (D.E.B.A.) s/ Demanda contencioso administrativa
También se ha considerado que resulta ajena a la competencia originaria que en forma transitoria tiene asignada la Suprema Corte, sobre la materia contencioso administrativa, aún frente aquellos supuestos en los que la situación jurídica que se considera vulnerada se suscite en el marco de una relación de empleo público, si se invoca en sustento de la pretensión preceptos de una norma extraña al derecho local y de indudable linaje laboral. (SCBA, B 61350 I 10-5-2000 "Echeverría, Julio E. c/ Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires s/ Amparo -cuestión de competencia art. 6° C.C.A").
A lo expuesto, no puede soslayarse que en la especie se trata de una relación laboral generada en el ámbito de la Dirección de Administración Portuaria, a la sazón, autoridad de aplicación y administradora de los puertos transferidos en el marco de la Ley 11.206, en cuyo seno las actividades efectivamente prestadas por el personal se vinculan con los fines propios del organismo, v.gr. "administrar y fiscalizar la explotación comercial de la Delegación Portuaria a su cargo" (art.8º del Dto. 1579/1992 modificado por Dec. 509/2003.) tareas éstas, que en principio, por su naturaleza comercial, no son las que regularmente desarrollan los agentes de la administración bajo el régimen de la Ley 10.430 to. 1996, al amparo de la relación de empleo público.
Coherentemente con lo expuesto, el legislador ha establecido un modo especial de financiamiento y administración propio de los recursos que el organismo genere, los que se depositan, por imperio del art.6 de la Ley 11.206, en una Cuenta Especial denominada "Fondo Provincial de Puertos".
Los argumentos expuestos devienen suficientes para acreditar que la materia en debate, a la luz del objeto pretensional, esto es el pedido de restablecimiento de la relación laboral del actor, se encuentra de modo principal y excluyentemente regulado por normas de neto corte laboral -Ley 20.744 y Convención Colectiva 164/75-, y en tal caso la controversia jurídica es de competencia del fuero laboral (art.2 inc."a" dec.ley 7718/71), sin perjuicio que en la sentencia definitiva se determine sobre la aplicación o no de las normas legales citadas, cuya invocación es suficiente, sin embargo para definir la competencia del Tribunal del Trabajo. (SCBA, L 33717 S 2-4-1985 ).
Más allá incluso de la improcedencia legal, derivada de las normas laborales y procesales invocadas, la solución que propone el "iudex", por la complejidad de la materia en estudio y las consecuencias de allí derivadas, (v. gr. limitación contractual, indemnización sustitutiva), lucen como reñidas con el principio de especialización que fluye de la propia consagración constitucional del fuero contencioso administrativo, a tenor del artículo 166 párrafo final.
Asimismo, ha de considerarse, en sentido contrario, y muy especialmente en salvaguarda de los derechos esgrimidos por la actora que en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires el ejercicio del derecho constitucional de acceso a la justicia contemplado en el art. 15 de la Constitución local, se ha organizado específicamente en lo que hace al fuero laboral a través de la ley 11.653, conformándose precisamente como un ámbito jurisdiccional tuitivo a mérito de los fines perseguidos por el derecho laboral. (SCBA, L 76481 S 24-9-2003 ).
En nada modifica el temperamento precedentemente expuesto, el hecho que las aprobaciones contractuales, y en su caso las limitaciones temporales de los acuerdos laborales hallan sido autorizados por actos administrativos, ello así toda vez que el modo de exteriorización de la voluntad de un ente u organismo público requiere, bajo un elemental esquema de atribuibilidad de conductas, que sea emitido por autoridad competente, empero, esa sola condición no transforma al contrato en administrativo (Cassagne J.C. "Los contratos de la administración pública" E.D.t 57 p.804.)
Ello así, en tanto el acto de aprobación del contrato, no importa sino una declaración unilateral de la Administración que, en orden al cumplimiento de sus propias reglas internas de comportamiento y competencia que está exigida a cumplir, y por ello no se desnaturaliza el objeto de lo decidido.
Por los fundamentos expuestos, se puede concluir que en la especie la pretensión de la actora y su naturaleza laboral se encuentran excluidas de la materia contencioso administrativa derivada del artículo 166 de la Constitución Provincial, y art. 4 inc.3 de la Ley 12.008 texto conforme Ley 13.101, votando, en consecuencia, a la segunda cuestión planteada por la negativa.
A la tercera cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
I. En cuanto respecta a la medida cautelar trabada, que llega a decisión de esta alzada tras el rechazo del pedido de su levantamiento, entiendo que asiste razón al apelante.
1. En este sentido, del preliminar examen efectuado por el juez acerca de la infracción jurídica en la que incurriera la administración portuaria, al dictar la Disposición 46/03 cuestionada por el actor, no se sigue, sin embargo, el mantenimiento de la vigencia del contrato de trabajo, como una consecuencia de la suspensión de tal acto administrativo.
En efecto, del pronunciamiento se desprende -en términos expresos- que el actor no pretende ampararse en el régimen de estabilidad del empleado público ni exigir derecho alguno más allá de la normativa laboral. Luego, advirtió el magistrado que prima facie el acto administrativo revocado (Disposición 61/02) ha originado en el actor una expectativa razonable al mantenimiento de la relación laboral u obtención de una indemnización sustitutiva para el caso de despido. Y consideró que aún cuando la relación de trabajo se encuentre regida por normas del derecho laboral, la administración demandada no siguió aquellos cursos de acción sino que optó por modificar la relación jurídica de las partes con el claro propósito de eludir la indemnización derivada del despido (fs. 241, punto 6).
Mas no explicita la decisión de qué modo puede advertirse ese objetivo en la conducta de la demandada, no quedando relevada tal necesaria motivación por la que se incluye en torno a la supuesta ilegitimidad del acto cuestionado.
Similar apreciación merece lo expuesto por la actora al contestar el traslado del recurso de apelación. Allí señala que su pretensión no consiste sino en obtener la indemnización laboral que corresponde.
Ahora bien, si la demandada argumenta que dicha indemnización laboral ha sido liquidada y si del expediente administrativo que -en copias- se agrega se desprende el respaldo documental a tal afirmación, carece de apoyatura suficiente y no exhibe convicción el juicio provisorio que condujo, cautelarmente, a ordenar el mantenimiento de la relación laboral. Ello, sin perjuicio de las consecuencias que puedan producirse de la eventual descalificación de la Disposición en crisis.
Dicho en otras palabras, si la parte interesada y el juez han interpretado que la administración puede efectuar el despido habida cuenta que se trata de un contrato de trabajo, cuál es el título jurídico para la permanencia interina del vínculo, aún frente a un vicio aparente del acto que dispusiera su finalización.
La estabilidad de los derechos reconocidos por un acto regular, que impide su revocación por la misma autoridad, no satisface dicha exigencia. Es que, aún partiendo de la base de la existencia de una situación adquirida al amparo de la Disposición 61/02 que el propio magistrado calificó de expectativa, ella, a todo evento y tal como surge de la decisión recurrida, no se traduce en la estabilidad en el empleo.
La suspensión de la Disposición cuestionada no implica, pues, siguiendo el razonamiento que guían la pretensión actora y la decisión apelada, el restablecimiento de la vigencia de la relación laboral.
Por consiguiente, cabe concluir que el examen de verosimilitud del derecho, entendido como título jurídico plausible para sustentar la providencia en crisis, no se encuentra abastecido de suficiente fundamento.
No se advierte, en el ámbito del juicio de apariencia y no de certeza propio de la materia cautelar, justificado razonablemente el cumplimiento del primer requisito que debe sostener una diligencia como la dispuesta en autos (arts. 22 inc. 1 y 25, C.C.A.).
2. Valorada la impugnación de la medida ordenada por el juez a-quo, a la luz de lo dispuesto por los arts. 22 y 25 del C.C.A., se concluye que la ausencia del primer extremo de los establecidos en el régimen normativo para la procedencia de aquélla que permita sostenerla, torna inoficioso extenderse acerca de los restantes. Es que el mérito de una providencia cautelar, requiere la concurrencia de todos los presupuestos legales, de donde se desprende que la falta de acreditación de alguno de ellos, no pueda ser relevado, dispensado o suplido por la presencia de los restantes (cfr. doctr. de esta Cámara, causa "Fracchia", res. del 29-7-04 -entre otras- y doctr. S.C.B.A., causas B-64.499, "Di Campli", res. 8-9-04 y B-65.043, "Trade S.A.", res. 4-8-04).
II. Tales circunstancias, entiendo, confieren razón suficiente al pedido de levantamiento de la providencia cautelar anticipada. Corresponde, pues, dejar sin efecto las resoluciones apeladas, en el punto 4º la de fs. 187/190 y en el apartado 2º la de fs. 239/2422.
A la tercera cuestión planteada, voto por la negativa.
A la tercera cuestión, el Dr. De Santis, dijo:
Adhiero a los fundamentos y solución que propicia la Dra. Claudia A. M. Milanta a la tercera de las cuestiones planteadas por el Tribunal por lo que expreso mi voto por la negativa.
A la tercera cuestión planteada el Dr. Spacarotel dijo:
Sin perjuicio de los argumentos expuestos al sostener la incompetencia del magistrado de grado como resultado de la segunda cuestión planteada, y en vistas al resultado mayoritario del Tribunal, corresponde expedirme respecto a la procedencia de la medida cautelar otorgada, aún considerando minoritariamente su incompetencia material para el otorgamiento de la tutela en estudio (art.196 del CPCC).
En este tópico ha de expresarse que la medida cautelar, que ordena la reincorporación del agente con mantenimiento de los haberes percibidos antes del acto administrativo cuestionado, se encuentra desprovista de base jurídica que la sustente, ello así toda vez que la actora no se encuentra al amparo de un régimen de estabilidad en el cargo, y en tal caso el vínculo de derecho laboral, reconocido por el iudex, no habilita al particular a forzar judicialmente su permanencia en el cargo bajo las normas de la Ley 20.744.
Por lo demás, bajo las pautas del régimen laboral que se alega, es admisible el distracto unilateral, ello aún sin invocarse, por no resultar necesario, el ejercicio de poderes o potestades exorbitantes del derecho público, ello así toda vez que, la potestad revocatoria, se erige como la prerrogativa del estado que encuentra su límite en la estabilidad del acto administrativo, -esto es en la imposibilidad de revocar actos administrativos, que reconocen derechos subjetivos de modo regular; y en la especie, no se advierte, bajo el título jurídico otorgado por la Ley 20.744, un derecho verosímil del quejoso, al mantenimiento del "status quo" preexistente, aún bajo un régimen jurídico de derecho privado, donde el distracto laboral se encuentra reconocido expresamente (art.245 LCT).
Un razonamiento contrario genera el absurdo, y congruentemente el desbalance prestacional, que la administración habría pagado desde el reconocimiento cautelar una suma que supera el monto que le hubiera correspondido al actor como indemnización sustitutiva, bajo cualquier relación análoga regida por el derecho laboral.
Respecto al presupuesto de peligro en la demora, no se advierte en la especie un desamparo ni una situación de irreparabilidad, que no sea aventada con la restitución total del crédito indemnizatorio que por el vínculo y su resolución le correspondiere, no existiendo razones que justifiquen la posibilidad de creer que la sentencia de fondo no pueda en tiempo satisfacerla, máxime que se hizo expreso de parte de la administración el ofrecimiento de la indemnización sustitutiva(ver fs. 29/31 del expediente administrativo Nº 2422-1536/98.
En este sentido corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía de Estado, revocándose la medida cautelar otorgada por improcedente.
Por las razones expuestas a la tercera cuestión planteada voto por la negativa.-
Por los fundamentos dados, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata.
RESUELVE:
1) Por mayoría, rechazar el recurso de apelación en cuanto al planteo de incompetencia material, confirmando, en ese aspecto, el pronunciamiento de fs. 239/242 (punto 1º).
2) Hacer lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto a fs. 249/259, ordenando el levantamiento de la medida cautelar concedida a fs. 187/190 -punto 4º-, lo que implica dejar sin efecto el punto 2º de la resolución de fs. 239/242.
La imposición de costas debe mantenerse (art. 51) e igual distribución corresponde por el trámite en segunda instancia (cfr. norma cit.).
Regístrese, notifíquese y devuélvase al juzgado de origen, oficiándose por Secretaría.
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