Comentario preliminar

La primer cuestión que se nos viene a la mente, a poco de acometer este breve y somero primer análisis de la nueva ley de Migraciones dictada por el Congreso Nacional para reemplazar a la anterior “Ley General de Migraciones” (nº 22.439), es el galimatías de tratar de determinar lo más básico, esto es,  establecer si la ley está vigente o no.-

Coincidimos con Gordillo que denomina a la entrada en vigencia de la norma como su “múltiple entrada en vigencia”[1].-

Los redactores de la ley, en un tema tan  básico como  definir la fecha de vigencia de la ley (innecesario por otra parte a la luz del art. 2º del CC), han transformado una cuestión que debería ser sencilla en un intríngulis casi inextricable.-

En efecto, con una confusa y deficiente técnica legislativa mientras que en el art. 122 se señala que la ley entra en vigencia a partir de su publicación (modificando sin mucho sentido ni razón el régimen general del art. 2 del CC), en el art. 124 se deroga la ley 22.439 y su decreto regla­mentario 1023/94 y “toda otra norma contraria a la nueva ley”, agregando sorpresivamente que esas normas “no obs­tante, retendrán su validez y vigencia” hasta tanto se produzca la entrada en vigor de esta última y su reglamentación.

Si como expresamente determina el art. 122 la nueva norma entró en vigencia a partir de su pu­blicación   -  a qué responde luego señalar que “…hasta tanto se produzca la entrada en vigor de ésta última y su reglamentación”, refiriéndose a la nueva norma?

Está claro que esta última formula del art. 124, viene a contradecir la inmediata entrada en vigencia determinada por el art. 122, porque da por cierto que la nueva ley requiere de un lapso antes(¿?), que supuestamente será el tiempo que el Poder Ejecutivo se tome para reglamentarla.-

Mientras tanto, ¿qué ley está vigente? ¿La nueva como señala el art. 122 o la vieja, como se expresa en el 124?¿ O coexisten las dos leyes y se aplica la segunda y, en lo no previsto, la anterior?.-

Menuda duda la que corresponde saldar a los analistas y que de haberse empleado un lenguaje más inteligible, no debió haber existido.-

En nuestra opinión, debe salvarse recurriendo a lo que parece ser la intención final del legislador, a nuestro juicio, que es diferir en realidad la entrada en vigencia de la nueva ley hasta el momento en que se sancione y entre en vigor su reglamentación.

Hasta entonces, a nuestro modo de ver, corres­ponde regirse por la antigua ley y su decreto reglamentario.-

La reflexión final que cabe es que si esa era la intención del legislador,¿ porqué no supo escribirla?.-

Dando inicio a este primer examen del texto de la nueva ley, como comentario inicial general acerca de la nueva ley debo señalar que salvo en algunas considera­ciones de detalle particulares como las enunciaciones generales de principios, por ejemplo, el sistema básico sostenido por la norma no difiere en gran medida de las enunciaciones y la metodología seguida ya por la antigua ley (vgr. las categorías de admisión, …..

Una segunda apreciación general de la norma me lleva a resaltar la malsana tendencia de contener normas que desde un punto de vista de técnica legislativa sería más correcto diferirlas a la reglamentación. Las legislaciones migratorias más avanzadas tienden a tener mayor amplitud y generalización de conceptos, permitiendo así que la ley pueda aplicarse bajo diferentes circuns­tancias y situaciones migratorias. Es decir, en lugar de redactar una ley general que, dentro de las prácticas del ordenamiento constitucional del país, incorpore sólo aquellos aspectos que nece­sariamente deben tratarse por Ley del Parlamento, transfiriendo a la norma reglamentaria las cuestiones vinculadas con su aplicación, la ley ha adoptado posiciones de detalle, que en general deben ser dejadas para las normas reglamentarias.-

El art. 1º de la ley no difiere del que contenía la ley 22.439.-

El art. 2º la ley comentada introduce una novedad sobre su predecesora, al definir qué se considera como “inmigrante” (la ley nº 22.439 no contenía una definición en tal sentido).-

Ahora bien, si el idioma en el que se expresa la ley es el español, en lugar de respetarlo la ley incurre en una errónea   -o cuando menos confusa-   uti­lización de los términos habituales en la terminología migratoria que es el lenguaje técnico habitual y también el del diccionario de la len­gua, generando una confusión inicial en el ana­lista ya desde las definiciones.-

En efecto, la norma define como “inmigrante” a todo extranjero que desee in­gresar, transitar, residir o establecerse definitiva, temporaria o transitoriamente en el país, vio­lando tanto el sentido idiomático como el técnico de la palabra “inmigran­tes”.

El diccionario de la lengua define al inmigrante como (adj. y com.) a la persona que llega a un país (distinto del propio), para establecerse en él. Es decir, el concepto “inmigrante” lleva ínsito un sentido de cambio de lugar de residencia permanente (establecerse en otro país), motivo por el cual, al revés de lo que señala la norma, no se aplica en realidad a aquellas personas que cambian de lugar de residencia sólo en forma circunstancial o tran­sitoria.-

El sentido idiomático del término in­mi­grante coincide con el sentido que se le asigna en la termi­nología habitualmente utilizada en los temas pobla­cionales o migratoris, donde se lo reserva para designar a a­quellos extranjeros que ingresan a un país con el propósito de residir o establecerse en forma definitiva en el país.-

Es decir, tanto en su sentido idiomático, como en el común y en el técnico, el término “inmigrante” se reserva para designar a la persona que ingresa a un país con un pro­pósito de asentamiento en forma definitiva, no temporal, lo que descarta a todas luces el propósito de sólo ingresar, o transitar, o residir temporaria o transi­toriamente.-

De lo dicho se desprende pues que la ley no define al término en su sentido habitual, es decir, define al inmigrante con un sentido absolutamente inhabitual, o por lo menos novedosa.

Lo más llamativo de esa situación y que hace inexplicable el sentido de introducir tal novedad, es que sin explicación alguna, en los artículos sub-siguientes a las personas a las que definió antes como “inmigrantes” las pasa a llamar “migrantes”, es decir, recurre para designarlas a un término distinto, con lo que lleva al analista    -sin sen­tido ni razón-    a una confusión adicional, sólo explicable en la existencia de un des­co­nocimiento inadmisible de los términos del idioma, inaceptable de quien debe le­gislar.

Lo paradójico es que tampoco nos resulta adecuada la utilización del término “migrante” que hace la norma, puesto que el término “migrante” se reserva generalmente para definir en el fenómeno genérico de la migración, es decir, se utiliza para designar a toda perso­na involucradas en un proceso de “mi­gración” (refiere tanto a aquellos que se trasladan de un país a otro, como a los que se trasladan de una región a otra dentro del mismo país, tipo éste de migración que no está alcan­zada por la ley). Se refiere también tanto a los que “inmigran” como a los que “emigran”, pero siempre con una particular connotación de permanencia, o sea, con el propósito de asentarse para vivir por un tiempo en el lugar a donde se dirigen, excluyendo tam­bién de ese modo a los extranjeros que se desplazan transitoriamente con propósito de una permanencia corta en el lugar de destino (vgr. turistas, visitantes de negocios, personas que van a atenderse médicamente, personas en tránsito, etc.).-

En cuanto al concepto particular que se le da al término migrante en materia laboral, la definición dada por la organización Inter­na­cional del Trabajo (0IT), Convenios Nº 97 del año 1949 (art. 11 apart.1) y Nº 143 año 1975 (art. 11 apart. 1) así- como las Reco­men­da­ciones Nº 86 año 1949, Nº 100 año 1955, y Nº I5I año 1975, definen al migrante como la per­sona que e­migra de un país a otro para ocupar un empleo que no ha­brá de e­jercer por su propia cuenta.

Queda entonces sin entender la razón de definir al “inmigrante”, para después llamarlo migrante y, para colmo, en los dos casos, a nuestro juicio, equivocadamente, incu­rrien­do en una seria confusión de tér­minos que sólo puede provenir de un peligroso desco­nocimiento de la problemática migratoria y del sentido de los términos comunes y habituales utilizados en la materia.-

En general son las legislaciones migratorias las que definen en cada país cuando hay que consi­derar a una persona como migrante, en función de ciertas pautas de tiempo (mi­grantes per­ma­nen­tes, temporales, transitorios) o de ánimo (personas con el pro­pó­sito de permanecer definitivamente o temporalmente por no menos de un año, etc.)

Hubiera sido preferible utilizar, preservando además la necesaria coherencia normativa básica, la definición del término utilizada por la ley 25.902 “Acuerdo sobre residencia para nacionales de los estados parte del Mercosur, Bolivia y Chile”,  publicada en el BO del 16 de Julio de 2004, que en su “ANEXO A (art. 2º) define al “inmigrante” como el na­cio­nal de una de las partes que desee establecerse en el territorio de la otra Parte, es decir, siguiendo el criterio de la intención de residir, de permanecer en el país de destino.-

TÍTULO PRELIMINAR

(artículos 1 al 3)

CAPÍTULO I

ÁMBITO DE APLICACIÓN

(artículos 1 al 2)

ARTICULO 1º - La admisión, el ingreso, la permanencia y el egreso de personas se rigen por las disposiciones de la presente ley y su reglamentación.

ARTICULO 2º - A los fines de la presente ley se en­tiende por "inmigrante" todo aquel extranjero que desee ingresar, transitar, residir o establecerse defini­tiva, tem­poraria o transitoriamente en el país conforme a la le­gislación vigente.

LA ANTERIOR LEY GENERAL DE MIGRACIÓN

Artículo 1°.- La admisión, el ingreso, la permanencia y el egreso de extranjeros, se rigen por las disposiciones de la presente ley y de sus reglamentos.

La enumeración de los objetivos de la ley es una sana novedad sobre la vieja ley 22.439.-

Y de los extranjeros residentes temporarios (vgr. por un año) no? Ver infra el comentario  al inc,.h.

El inciso f) constituye un principio esencial que no está de más asegurar, consignándolo expresa­men­­te en la ley. -

En este caso (inciso g) vale las mismas consideraciones sobre la insistencia de la ley en llamar “migrantes”, a quienes definió antes como “inmigrantes”.-

Los “turistas” y los extranjeros en tránsito, por ejemplo, son “residentes legales” (por oposición a los ilegales o irregulares) mientras dura su autorización de permanencia.  A ellos tam­bién les alcanza el deber de promover su inserción?

Está claro que los autores de la ley no manejan con corrección los términos migratorios que han utilizado.-

Y a los no reprimidos penalmente, pero indese­ables por otras razones,¿ qué pasa?

CAPITULO II PRINCIPIOS GENERALES

(artículos 3 al 3)

ARTICULO 3º - Son objetivos de la presente ley:

a) Fijar las líneas políticas fundamentales y sentar las bases estratégicas en materia migratoria, y dar cumpli­miento a los compromisos internacionales de la Repú­blica en materia de derechos humanos, integración y mo­vilidad de los migrantes;

 
b) Contribuir al logro de las políticas demográficas que establezca el Gobierno Nacional con respecto a la mag­nitud, tasa de crecimiento y distribución geográfica de la población del país;

c) Contribuir al enriquecimiento y fortalecimiento del te­jido cultural y social del país:

d) Garantizar el ejercicio del derecho a la reunificación familiar;

e) Promover la integración en la sociedad argentina de las personas que hayan sido admitidas como residentes permanentes;

f) Asegurar a toda persona que solicite ser admitida en la República Argentina de manera permanente o tempo­raria, el goce de criterios y procedimientos de admisión no discriminatorios en términos de los dere­chos y ga­rantías establecidos por la Cons­ti­tu­ción Nacional, los tratados internacionales, los convenios bilaterales vi­gentes y las leyes;

g) Promover y difundir las obligaciones, derechos y ga­rantías de los migrantes, conforme a lo establecido en la Constitución Nacional, los compromisos interna­cionales y las leyes, manteniendo en alto su tradición humani­taria y abierta con relación a los migrantes y sus fa­milias;

h) Promover la inserción e integración laboral de los inmigrantes que residan en forma legal para el mejor aprovechamiento de sus capacidades personales y laborales a fin de contribuir al desarrollo económico y social de país;

i) Facilitar la entrada de visitantes a la República Ar­gen­tina para los propósitos de impulsar el comercio, el turismo, las actividades culturales, científicas, tecnoló­gicas y las relaciones internacionales;

j) Promover el orden internacional y la justicia, de­negando el ingreso y/o la permanencia en el territorio argentino a personas involucradas en actos reprimidos penalmente por nuestra legislación;

k) Promover el intercambio de información en el ámbito internacional, y la asistencia técnica y capa­citación de los recursos humanos, para prevenir y combatir eficaz­mente a la delincuencia orga­nizada trasnacional.

En este caso, los autores de la ley incurren en un acierto al enumerar una serie de principios, que compartimos, y que resultaba conveniente destacar en el texto legal.-

Esta norma introduce una novedad respecto del régimen anterior.-

El art. 10 introduce la novedad de receptar normativamente el principio esencial de la reunificación familiar, que aunque era aceptado por la autoridad migratoria de aplicación como tal, no estaba ,sin embargo, expresamente establecido.-.

La norma del art. 12 resulta inoficiosa e innecesaria, porque es así sin que esta norma lo determine.

Esta norma establece una formulación capital para restringir la arbitrariedad en las decisiones de la autoridad migratoria.-

La ley repite la formulación del art. 11 de la ley 22.439.-

La oscuridad en la redacción de este artículo lo hace confuso. El término “… no menoscabará los derechos de los trabajadores inmigrantes frente a sus empleadores en relación con su empleo”  no resulta preciso y genera confusión que requerirá de diversas interpretaciones jurisprudenciales, dificultando su comprensión hasta entonces.-

Esta norma merece particular atención. A partir de ahora resulta obligado para la autoridad estatal proveer lo necesario para que los extranjeros puedan regularizar su situación migratoria. Como esta norma no se agota en su formulación a una sola vez, debe entenderse que es una obligación permanente del Estado, es decir, que el Estado debe dictar normas que permitan a los extranjeros regularizar su situación migratoria con carácter permanente .-

TITULO I

DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS EXTRANJEROS

(artículos 4 al 19)

CAPITULO I

DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS EXTRANJEROS

(artículos 4 al 17)

ARTÍCULO 4º - El derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Ar­gentina lo ga­rantiza sobre la base de los principios de igualdad y u­niversalidad.

ARTÍCULO 5º - El Estado asegurará las condiciones que garanticen una efectiva igualdad de trato a fin de que los extranjeros puedan gozar de sus derechos y cumplir con sus obligaciones, siempre que sa­tisfagan las condiciones establecidas para su ingreso y perma­nencia, de acuerdo a las leyes vigentes.

ARTÍCULO 6º - El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección, am­paro y derechos de los que gozan los na­cionales, en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social.

ARTICULO 7º - En ningún caso la irregularidad migra­toria de un extranjero impedirá su admisión como alumno en un establecimiento educativo, ya sea este público o privado; nacional, provincial o municipal; pri­­mario, secundario, terciario o universitario.

Las autori­dades de los establecimientos educativos de­berán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria.

ARTICULO 8º - No podrá negársele o restringírsele en ningún caso, el acceso al derecho a la salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria. Las autoridades de los establecimientos sa­ni­tarios deberán brindar orientación y aseso­ramiento res­­pecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria.

ARTICULO 9º - Los migrantes y sus familiares tendrán derecho a que el Estado les proporcione in­formación a­cerca de:

a) Sus derechos y obligaciones con arreglo a la legis­lación vigente;

b) Los requisitos establecidos para su admisión, perma­nencia y egreso;

c) Cualquier otra cuestión que le permita o facilite cum­plir formalidades administrativas o de otra índole en la República Argentina.

La autoridad de aplicación adoptará todas las medidas que considere apropiadas para difundir la información mencionada y, en el caso de los trabajadores migrantes y sus familias, velará asimismo porque sea suministrada por empleadores, sindicatos u otros órganos o institucio­nes. La información requerida será brindada gratuita­mente a los extranjeros que la soliciten y, en la medida de lo posible, en un idioma que puedan entender.

ARTICULO 10. - El Estado garantizará el derecho de reunificación familiar de los inmigrantes con sus pa­dres, cónyuges, hijos solteros menores o hijos mayores con capacidades diferentes.

ARTICULO 11. - La República Argentina facilitará, de conformidad con la legislación nacional y provincial en la materia, la consulta o participación de los extranjeros en las decisiones relativas a la vida pública y a la admi­nistración de las comunidades locales donde residan.

ARTICULO 12. - El Estado cumplimentará todo lo esta­blecido en las convenciones internacionales y todas o­tras que establezcan derechos y obligaciones de los migrantes, que hubiesen sido debidamente ratificadas.

ARTICULO 13. - A los efectos de la presente ley se considerarán discriminatorios todos los actos u omisio­nes determinados por motivos tales como etnia, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, género, posición económica o caracteres físicos, que arbitrariamente impidan, obstruyan, restrinjan o de algún modo menoscaben el pleno ejercicio sobre bases igua­litarias de los derechos y ga­rantías fundamentales reco­no­cidos en la Constitución Nacional, los Tratados Inter­nacionales y las leyes.

ARTICULO 14. - El Estado en todas sus jurisdicciones, ya sea nacional, provincial o municipal, favo­recerá las iniciativas tendientes a la integración de los extranjeros en su comunidad de residencia, especialmente las ten­dientes a:

a) La realización de cursos de idioma castellano en las escuelas e instituciones culturales extranjeras legal­mente reconocidas;

b) La difusión de información útil para la adecuada inserción de los extranjeros en la sociedad argentina, en particular aquella relativa a sus derechos y obligaciones;

c) Al conocimiento y la valoración de las expresiones culturales, recreativas, sociales, económicas y religiosas de los inmigrantes;

d) La organización de cursos de formación, inspirados en criterios de convivencia en una sociedad multicultural y de prevención de comportamientos discriminatorios, destinados a los funcionarios y empleados públicos y de entes privados.

ARTICULO 15. - Los extranjeros que sean admitidos en el país como "residentes permanentes" podrán introducir sus efectos personales, artículos para su hogar y automóvil, libres del pago de impuestos, recargos, tasas de importación y contribuciones de cualquier naturaleza, con los alcances y hasta el monto que determine el Poder Ejecutivo.

ARTICULO 16. - La adopción por el Estado de todas las medidas necesarias y efectivas para eliminar la contratación laboral en el territorio nacional de inmigrantes en situación irregular, incluyendo la im­posición de sanciones a los empleadores, no menoscabará los derechos de los trabajadores inmigrantes frente a sus empleadores en relación con su empleo.

ARTICULO 17. - El Estado proveerá lo conducente a la adopción e implementación de medidas ten­dientes a regularizar la situación migratoria de los extranjeros.

Art. 11.- Los extranjeros que sean admitidos en el país como "residentes permanentes" podrán introducir sus efectos personales, artículos para su hogar y automóvil, libres del pago de impuestos, recargos, tasas de importación y contribuciones de cualquier naturaleza, hasta el monto que determine el Poder Ejecutivo.