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1.-
Resulta inevitable invocar a Juan Bautista Alberdi al tratar
estos temas, por su extraordinaria percepción de que, entre
nosotros, “Gobernar es poblar” (Bases- Cap. XXII). El eje
conceptual de las Bases consiste en que no podía haber
constitución sin población, pues no podría un desierto
tener constitución. “Qué
nombre le merece a este territorio de 200.000 leguas
cuadradas donde un poco más de un millón de habitantes se
deslíe como una gota de carmín en el Río Paraná…(Cap.XI).
Que sería entonces la constitución, sino la constitución
de un desierto… la mejor constitución para la República
Argentina es aquella que hace que deje de ser un desierto
(Cap.XXI)”.
Esto,
no de cualquier
modo .Decía entonces " la cuestión argentina de
hoy, es la cuestión de la América del Sur, a saber: buscar
un sistema de organización conveniente para obtener la
población de sus desiertos con pobladores capaces de
industria y libertad, para educar sus pueblos, no en las
ciencias, no en la astronomía-esto sería ridículo por
anticipado y prematuro-
sino en la industria y en la libertad práctica".(Cap.XXIII).
La
elección de las normas adecuadas para esto no fue fácil, y
tampoco lo es hoy, en que los problemas poblacionales siguen
siendo una cuestión central
de toda política razonable para nuestro país.
Los
principios constitucionales de política migratoria comienzan
a partir de aquel lema y la convocatoria a los hombres del
mundo que quieran habitar el suelo argentino. Sin embargo la
directiva de fomento respecto de la de origen europeo, está
indicando una clara percepción ya por entonces
de los problemas culturales anexos al tema de la
población.
En
nuestra constitución, el preámbulo asegura los beneficios
del orden público y la libertad que
ese mismo orden público hace posible, a todos los que
quieran habitar en suelo argentino, siendo éste verbo de
sentido equivalente a " poblar", esto es
establecerse, con vivienda, negocios y familia. No es por
tanto, una mera residencia, sino mucho más, la participación
de la aventura nacional.
El
artículo 25 contiene las pautas marco de selectividad,
permitiendo deslindar entre lo que es consentido, y lo que se
desea fomentar:
esto último es
reservado para la buscada inmigración europea, amparando a
quienes vengan para trabajar
en la tierra, la industria o
la enseñanza. El artículo
125 asigna iguales facultades a las provincias; y el art.75, inciso 18,
encomienda al Congreso la promoción de la inmigración
dentro del objetivo de prosperidad
general del país. Otras normas aseguran la igualdad como
ocurre con el 14 y el 20, extendiendo esta a todos los
derechos civiles, en concordancia con la previsión para
todos los habitantes de los resguardos de los arts. 14,16,
17, 18 y 19. Ya la
primera ley de fomento 817,
distinguía el inmigrante que venía a establecerse, respecto
de los simples viajeros.
Como
en estos días está en debate precisamente en Europa la
cuestión de las raíces, es oportuno aclarar que esto
significaba enraizarnos en la cultura europea, en su modo de
civilización de fundamento cristiano, no necesariamente católica,
y de ahí la paralela apertura a la libertad de cultos. Esta
era pues la inmigración preferida del constituyente, y esto
se mantuvo en el tiempo como política central. Debe tenerse
presente que el ideal de progreso de la generación ilustrada
se asentaba en el paradigma de la cultura francesa y la
industria anglosajona.
3.-Desde
el principio, la
realidad se apartó del referido paradigma pensado por
Alberdi. Es cierto que nuestra inmigración fue
preferentemente europea y mayormente cristiana, pero de países
no sajones, en la que se insertaron otros, como ha sido la
corriente de judíos
centro europeos y luego
los sefaradíes, así como los levantinos
de raíz mahometana. Durante la segunda mitad del
siglo veinte la migración ha venido
desde países limítrofes y hubo también una fuerte
emigración de nacionales.
Favorecido
por la explosión demográfica europea del siglo XIX, secuela
de la revolucioon industrial,(Holanda se cuadruplica , España
e Italia se duplicaron) se produjo entonces un fabuloso
movimiento inmigratorio
que representó el ingreso de más de 14 millones de personas en los próximos 70 años.
Entre 1800 y 1935 se calcula que unos 70
millones europeos emigraron, fijándose fuera unos
47 millones y de estos las tres cuartas partes en América.
Por ejemplo, de Italia salieron entre 1876 y 1940,9.600.000
personas de las cuales el 56% fueron a los Estados Unidos, el
26% a la Argentina y el 14% a Brasil. Estos extranjeros se
concentraron principalmente en el litoral y en las ciudades.
De modo que por más de 60 años los extranjeros en las
edades adultas fueron casi el 70% en
la Capital Federal, que concentraba casi el 25% de los
habitantes y llegaba al 50% junto con las provincias litoraleñas
de más peso demográfico y económico.
La
inmigración fue, entre nosotros, el resultado de un esfuerzo
consciente de sustitución de la estructura colonial y de
modificación sustancial de la composición de la población.
El programa de la " organización nacional",
pretendía de esta manera romper la " barbarie", y
las formas tradicionales heredadas de España cambiando no sólo
la estructura sino el elemento humano. Estaban de moda en
aquel momento ideas de tipo racial en la tipificación del
carácter nacional. No se
trataba pues sólo de crear un estado moderno según el
modelo norteamericano o
europeo, sino de transformar
la sociedad y sus hombres. El éxito coronó los
esfuerzos-parcialmente-pero con un cúmulo de consecuencias
no previstas. Las principales, de ruptura cultural y excesiva
concentración demográfica en las ciudades del litoral.
Para
comparar: de los 90 años que van de 1870 a 1960 , Estados
Unidos creció cuatro veces, Brasil seis veces, Chile y
Perú cuatro veces, y la Argentina diez.
Por
otra parte, el proceso de inculturación produjo un terrible
choque en la población precedente. Ingresaron unas 14
millones de personas con un saldo de 6.400.000 entre 1852
y 1932. Este acto masivo de inmigración fue sobre
una población local relativamente muy escasa. En
Estados Unidos donde inmigraron en la misma época 32
millones de personas la proporción nunca pasó del 14% de
extranjeros porque había ya unos 40 millones de ciudadanos.
Aquí se superó el 30%. Esto es, la población de base que
tenía que recibir a los inmigrantes era débil en la
Argentina y mucho más poderosa en Estados Unidos, lo que
explica que las secuelas de crisis cultural que esto trajo
entre nosotros fueran mucho mayores. La base materiales de
nuestra cultura
y sociedad fueron alteradas por el cambio poblacional
masivo, con una grave fractura de la tradición dentro del
canal habitual de las familias. Este impacto además se
relacionó con otros elementos de fractura cultural y de las
normas de valores y conducta, tales como la
educación pública, la urbanización y cambios técnicos
así como ideologías en el siglo XX. Pero estos factores fueron
comunes a muchos países, y lo diferente aquí fue el
gran shock del cambio
poblacional. *
Están
por producirse probablemente nuevas corrientes migratorias
fuertes, equiparables a las de fines del siglo XIX. En
consecuencia, no se puede legislar en el vacío sin tener en
cuenta la necesidad de una previa decisión de
política demográfica, porque
no basta con crecer, sino que es
necesario hacerlo con la necesaria previsión sobre
las consecuencias de los crecimientos. En una etapa en la
cual una parte importante
de la población está desempleada,
y existen graves desequilibrios, la calidad del inmigrante
esperado, tiene una importancia fundamental y no puede ser
dejada al azar de las corrientes migratorias, sin que al
menos se piense en su contralor y canalización.
4.-
Cabe preguntarse en el para qué
de una nueva
norma, o en qué
debiera innovar
una ley del
siglo XXI. Lo cierto es que la lectura de la Nº 25871
lo deja a uno perplejo, y,
no contesta a esa pregunta pues nada aporta a lo
existente, e introduce una serie importante de disposiciones
que más bien confunden. Es cierto que resalta
el camino de igualdad de trato y la no discriminación
de personas y tiende a ignorar cualesquiera
“preferencias culturales” ni las raciales que a
veces se ocultan detrás de este concepto. Sin embargo, esto es muy pobre y
poco para una cuestión tan importante, pues la igualdad
siempre estuvo en nuestras normas y hay muchas leyes y
tratados que no dejan duda sobre el particular. Por otra
parte no se encuentra en
la ley nueva ninguna “política migratoria”para este
tiempo, y esta no es una ausencia sin consecuencias, pues si
no hay pautas en la ley, inevitablemente surgen
las aportadas por la imaginación de los funcionarios.
También
cabe criticar a la norma que está diseñada para el inmigrante individual, a lo sumo extendiéndose a la familia,
y no se hace cargo de la dificultad de la época: las
corrientes migratorias que, como tales, merecen la atención
para su debido encauzamiento. ¿Que puede hacer el estado
frente a una corriente de miles de inmigrantes que huyen de
una zona de conflicto?. Sin duda, darles cauce, ayudarlos,
fijar áreas iniciales de asentamiento, organizar su inserción
laboral y social. De esto no trata la ley que no se hace
cargo de esta hipótesis ya vivida por nuestro país y por
otros. La primera conclusión
pues es que la ley carece de una explicitación de políticas
públicas en las cuales engarce.
Y
si se la quiere justificar por los procedimientos que hacen más
fácil ingresar, a través de un
bajo nivel de contralor de flujo, y totalmente
engorroso expulsar
por la
judicialización hiper-garantista, cabe pensar
que es inoportuna a la luz de los desplazamientos en
relación con la
crisis mundial
en desarrollo.* *
Por
otro lado, hoy “poblar” como eje del gobierno requiere
una relectura profunda del mencionado conflicto. En el
contexto de la constitución “poblar” se vincula con la
directiva de asegurar el desarrollo humano con igualdad de
oportunidades del art. 75 inc. 19. , o sea
el deber del Congreso de gobernar
para el desarrollo humano, el desarrollo económico
con justicia social, la productividad, la generación de
empleo, la formación profesional, todo ello en un
crecimiento armónico de la Nación para el poblamiento del
territorio. Su obligación
de establecer políticas diferenciadas que tiendan a
equilibrar el
nivel relativo de provincias y regiones.
En
consecuencia, el Congreso legislador no cumple bien ese deber
cuando en una ley de inmigraciones no contempla los aspectos
demográficos de los asentamientos que se van a realizar.
Igual que hace 160 años, no basta pues con ingresar población,
se requiere encuadrar el ingreso
en los parámetros de asentamiento que la propia
Constitución establece. La ley no traza el perfil del
inmigrante que quiere. Para Alberdi este era un “obrero
inglés”, y por imperio de la realidad esto se convirtió
en campesinos, comerciantes y artesanos
italianos y españoles. Y si bien el ingreso de
población fue el aporte necesario y oportuno para varias décadas
de extraordinario crecimiento, dejaron después graves
secuelas de
impacto sobre la sociedad precedente, sobre sus pautas de
convivencia y estructuras valorativas y sobre ,incluso, su
estructura política.
Hoy
el perfil debiera ser un grupo familiar formado por personas educadas y con algún capital propio o financiado
para asentarse con vivienda y negocio. Pero la ley sobre esto
nada dice, y a esta altura de los acontecimientos esto no
puede dejarse pasar sin reproche. No cabe duda que es preciso
desplegar poblados, repoblar, el territorio argentino.
Tenemos menos de cuarenta
millones de habitantes diseminados en cerca de 3
millones de km cuadrados y
más del 30% de la población está concentrada en la
ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense, algo así
como la milésima parte del territorio continental. Nuestra
población activa educada disminuye, envejecemos en conjunto.
En consecuencia la política migratoria debe formar parte de
una mas amplia, la demográfica y esta enlazarse con el
desarrollo económico y
una activa política de descentralización
y movilización de las regiones, las provincias y los
municipios. Por eso ninguna legislación
migratoria puede ignorar lo que son las urgentes
necesidades de nuestra alterada distribución demográfica.
Valga
este comentario para una ley pendiente, que aun no ha sido
escrita y tal vez ni siquiera pensada.
*.-La
inmigración tomó fuerza parte de 1860 con un gran pico
entre 1880 y 1890, para caer luego, ligado esto no sólo la
crisis argentina sino también a las crisis en el continente
europeo. Retomó sus picos más altos a partir de 1900 hasta
1910 para decaer durante las guerras mundiales y volver a
crecer entre 1930 y 1940. Los promedios en 1880/1890 eran de
75.000 anuales lo que da un saldo de 750.000 en el decenio;
entre 1890 y
1900 fue de 45.000 anuales con 457 .900 en el decenio; entre
1900 y 1910 el promedio de 100 mil anuales con 1.029 .900 en
la década. Entre 1911 y
1920 se llega a más de 600.000 en el decenio -con saldo
negativo entre 1914
y 1919-y de 1920 a 1930 se registró un saldo de 983.000. Estos
datos no son completos pues registran sólo el movimiento marítimo
de viajeros de segunda y
tercera clase que eran considerados "
inmigrantes". El total de éstos el 78 % se
reparte entre España e Italia. La mayoría es
italiana con 44% y España tiene un tercio del total con el
34%. Existe después como primera minoría subsiguiente la de
los polacos (5%), mayormente judíos y las demás naciones se
reparten el 17%. Entre los italianos también hasta 1900 los
2/3 eran del norte y a partir de 1914 vienen principalmente
del sur. Dentro de este panorama se dieron
también muchas personas que regresaron. Los llamados
" golondrinas", podían ganar 300 liras entre
octubre y marzo con las cosechas, con sólo 40 días de
navegación. La población total argentina aparece en el
primer censo de 1869 con 1. 800.000 habitantes y 12% de
extranjeros; el segundo censo de 1900 o de 1895 con casi 4
millones de habitantes y
más de 25% de extranjeros; en el tercer censo de 1914 se
duplicó la población con 7.885.000 habitantes y los
extranjeros son casi un tercio (30,3%). Debe observarse que
ya se cuentan
como argentinos muchos hijos los extranjeros en
primera generación. En las estimaciones de 1920 tenemos
8.754.000 habitantes con un 24% extranjero; en 1930 12
millones de habitantes con un 23% extranjero; 1940 ,14
millones de habitantes con 18% extranjero; 1947 15.894.000
habitantes con15,3% extranjero:
y en de
1970 había 23.364.431 habitantes con 9,03% extranjeros.
La
crisis cultural subsiguiente a este impacto poblacional, se
refleja en la ruptura de las escalas valorativas que regulan
la convivencia. La población precedente, dueña de las
instituciones, no pudo transmitir demasiado, por el agobio de
las nuevas masas .Ya bastante es que los hijos de inmigrantes
se consideraran nacionales argentinos, lo que todos coinciden
se debe en el origen a
la combinación de la educación primaria obligatoria y , el
servicio militar, a lo que se sumo de modo
mas tardío la
influencia unificadora de la Iglesia. Pero el ideal
inmigrante era “hacer la América” y volver al terruño.
De ahí que muchos efectivamente se
volvieron; y los que quedaron mantuvieron ese objetivo
de enriquecimiento rápido
y ascenso social (“mi hijo el doctor”).Pero así
como la sociedad previa tuvo grandes dificultades en
transmitir valores, tampoco pudieron los padres inmigrantes
pasarlos a sus hijos, porque venían de otro mundo, y
su experiencia vital no servía para la sobrevivencia en las
nuevas tierras. Además quien deja su lar, lleva en si un
germen de fracaso y una frustración, y los hijos que aquí
crecieron debieron formular sus propias reglas, o no
tenerlas…Y esto es también válido para
la segunda ola, la migración interna desde las
provincias a la Capital; y para la tercera, desde los países
limítrofes hacia aquí. De ahí nuestra terrible dificultad
para lograr asentar pautas comunes de convivencia, que no
sean perpetuamente invalidadas por la escapada individual,
fruto de nuestra “viveza”…De ahí este asombro de que
personas individualmente capaces sean absolutamente incapaces
de generar acciones en común
que se prolonguen en el tiempo. De ahí nuestra
anomia.
Y por este camino es que se
advierte que cualquier decisión de política migratoria es
trascendente por su incidencia y repercusión
en la cultura-entendida como regla y modos de
convivencia- en los valores que la nutren , y en definitiva,
en el comportamiento cívico y político.
* *.-En los últimos diez años, y sobre todo después del atentado en la
AMIA se ha enfatizado las dificultades que implica tener tan
extensas fronteras. La zona de la “triple frontera” se ha
convertido en un latiguillo sobre las dificultades de
contralor en el movimiento de personas .Hoy la crisis mundial
–que algunos no vacilan en calificar como los prolegómenos
de una posible tercera
conflagración-debe hacernos pensar
seriamente sobre la inconveniencia de sumar
facilidades jurídicas de ingreso y permanencia, a las
reales emergentes de la propia geografía. Este tema es
recurrente y no ha sido, lamentablemente, bien resuelto en el
pasado. Solamente a titulo
ilustrativo, para quien quiera adentrarse en estos
temas, enumero las principales
normas que
han tratado la cuestión, desde la primera, de fomento de la
inmigración, 817.En esa época se podía ingresar como
inmigrante o
como simple viajero, lo que ,después del gran
crecimiento de
la población de menos de
dos millones de 1860 a los ocho
del centenario ,comenzó a ser objeto de regulaciones
y contralores., sobre todo por razones no específicamente
poblacionales , sino políticas
y de seguridad.
El temor ante el ingreso de extranjeros
revolucionarios ácratas, no muy distantes de los
problemas de movilidad terrorista actual,
llevó a la denominada “ley de residencia” 4144,
de 1902 que autorizaba a expulsar extranjeros por razones de
seguridad nacional o perturbación del orden público. Luego
del asesinato del jefe de policía coronel Falcón, se emitió
la ley de defensa 7029 de 1910, prohibiendo el
ingreso de los condenados
por delitos, anarquistas y revolucionarios, así como la
prohibición de regreso de los expulsados antes. .En 1945 se
emitió el decreto 536,
de Seguridad del Estado, incriminando el ingreso clandestino
al país, y habilitando las expulsiones administrativas,
derogado diez años mas tarde por el DL 4551/55. La ley
13482, de Registro
Nacional de las Personas disponía la detención y expulsión
de los extranjeros no
radicados legalmente y que no lo hicieran dentro de los 90 días.
En 1963 se dicto el DL 4805 –ratificado luego por ley
16478- que fue el primer cuerpo orgánico sobre “admisión,
permanencia y expulsión de extranjeros”, reglamentado por
el decreto ley
4418 del 4 de junio de 1965, que, en 194 artículos
unificó todos
los temas dispersos en decenas de normas, conformando un
sistema de contralor y procedimientos que, con reformas, es
la base de lo
hoy en uso.(ADLA 1965-B-1377). Enumeraba
las inhabilidades para ingresar y permanecer en el país
con residencia permanente; p.ej. enfermos
infecto contagiosos o mentales, personas sin actividad
lucrativa, ligados
al comercio para la prostitución, condenados con pena mayor
a dos años, con
antecedentes de actividades contrarias a la
seguridad nacional o el orden público. Otras normas
que trataron temas de contralor de la ilegalidad en el
trabajo, alojamiento y
transporte fueron el DL 5967/63 y las leyes
17357,17489,18653.-Todas estas
fueron derogadas y remplazadas a través de la 22.439, de 1981 " ley general de migraciones y de
fomento de la inmigración" que ahora es
sustituida . Por ahora subsiste
el extenso decreto reglamentario
1023/94, con sus 173 artículos, también derogado por
el autocontradictorio art.124 de la ley 25871-
Pero
siempre se mantuvo la posibilidad de declarar la
irregularidad de ingreso o permanencia
y consiguiente expulsión administrativa, moderada a
través de acciones de habeas corpus y amparo, o de recursos
ante la justicia. La nueva ley hace esto de cumplimiento
virtualmente imposible,
al no ser viable la detención para ello: “retención”,
lo llama la norma y ya hay fallos judiciales en tal sentido
(CFR. LL 26 de julio 2004.CFed. Parana 22-6-04 in re Azeng
Xiankai).
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