DOCTRINA

La representación en el congreso nacional

Por Carlos Ricardo Baeza *

1-Orígenes del sistema bicameral.

El sistema bicameral reconoce su origen en Inglaterra donde ya los reyes sajones gobernaban con la Witema Gemot, esto es, un Consejo de grandes nobles feudales. Posteriormente las Cortes reales comenzaron a reunirse generalmente tres veces al año con el fin de debatir y adoptar las grandes decisiones del reino. Pero durante el resto del año el monarca contaba con una asamblea de nobles los cuales prestaban asesoramiento en las cuestiones comunes u ordinarias. De tal forma coexistían dos grupos o asambleas: la nacional y cuya reunión era ocasional, de la cual luego derivaría el Poder Legislativo o Parlamento; y la de los consejeros permanentes que originaría el Poder Ejecutivo o Gobierno.

Por su parte los nobles arrancaron a Juan Sin Tierra la célebre Carta Magna, firmada el 17 de junio de 1215 en el campo llamado Runningmede, entre Windelsore y Staines, y cuyo nombre original fue Carta Libertatum o Carta Baronum. En dicho instrumento y con el fin de controlar el cumplimiento por parte del Rey de las obligaciones asumidas, se estableció en la cláusula LXI lo siguiente: “Y por cuanto que, Nos, para honor de Dios y mejoramiento de nuestro reino, y para mejor allanar la disputa surgida entre Nos y nuestros barones, hemos hecho todas estas concesiones. Nos, deseando que estas sean totalmente respetadas establecemos y concedemos la siguiente garantía: los barones del reino elegirán libremente de entre ellos a veinticinco , los cuales con todas sus fuerzas deberán mantener, cumplir y hacer cumplir la paz y las libertades que les hemos concedido y que por esta nuestra presente carta les confirmamos...” [1] Este grupo de nobles originaría posteriormente la Cámara de los Lores, de lo que se desprende que el Parlamento como tal existió antes de la incorporación de los representantes de las ciudades y villas quienes recién a partir de 1341 comienzan a funcionar como Cámara de los Comunes junto a la otra sala [2]

Distinto fue el caso de nuestro modelo, los Estados Unidos de Norteamérica, quienes aun siendo colonias, habían adoptado el sistema bicameral, a excepción de los estados de New York y New Jersey. Una vez producida la independencia, el mantenimiento de dicho sistema no obedecía a las razones que originariamente justificaran su consagración: no existían clases sociales en condiciones de desigualdad que merecieran protección contra inevitables abusos del poder. Por el contrario, la cuestión estribaba en dos concepciones opuestas respecto de la forma de organizar el Gobierno, es decir, cómo se determinaría la representación nacional.

2- La Constitución de 1853.

Por su parte los constituyentes argentinos y con el fin de asegurar la representación de las autonomías provinciales conforme al régimen federal seguido, adoptaron el plan de organización bicameral propuesto por Alberdi, el que debería realizarse “por la división del cuerpo legislativo general en dos cámaras: una destinada a representar las provincias en su soberanía local, debiendo su elección, en segundo grado, a las legislaturas provinciales que deben ser conservadas, y otra que, debiendo su elección al pueblo de toda la República, represente a este, sin consideración a localidades y como si todas las provincias formasen un solo Estado Argentino. En la primera cámara serán iguales las provincias, teniendo cada una igual número de representantes en la legislatura general; en la segunda serán representadas según el censo de la población, y naturalmente serán desiguales. Este doble sistema de representación igual y desigual en las dos cámaras que concurran a la sanción de la ley, será el medio de satisfacer dos necesidades del modo de ser actual de nuestro país” [3]

Sin embargo, la adopción del modelo estadounidense  -en cuanto a la representación en el Senado-  se hizo sin advertir las razones que habían llevado a los convencionales de Filadelfia a consagrar un régimen de igual representación entre los Estados, pero que sí fueran destacadas en la Convención de Buenos Aires de 1860, aunque dejando su modificación para un futuro que nunca llegó. A ello cabe agregar la desnaturalización de la representación en la Cámara de Diputados a través de una ley inconstitucional que aumentó artificialmente y sin fundamento el número de representantes.

3- La Cámara de Diputados.

El actual artículo 45 en su redacción originaria de 1853 establecía que “La Cámara de Diputados se compondrá de Representantes elegidos directamente por el pueblo de las Provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado, y a simple pluralidad de sufragios en razón de uno por cada veinte mil habitantes, o de una fracción que no baje del número de diez mil” (art.38).

Al tratarse de una cámara de extracción popular y en la cual los estados locales estarían representados conforme a su población, su integración debía ser variable, por lo cual el texto constitucional tenía que sentar las bases para determinar el número de diputados que a cada provincia correspondería. Como se sostuviera en “El Federalista” con relación a la Constitución estadounidense, “nada puede ser más engañoso que fundar en principios aritméticos nuestros cálculos políticos. Sesenta o setenta hombres pueden ser investidos de un poder con más confianza que seis o siete. Pero esto no significa que seiscientos o setecientos resultarían proporcionalmente mejores depositarios. Y si ampliamos la suposición a seis o siete mil, habría que invertir todo el razonamiento. Lo cierto es que determinado número mínimo parece indispensable en todos los casos para asegurar los beneficios de la libre deliberación y consulta y para precaverse contra fáciles combinaciones para propósitos indebidos, en tanto que, por otra parte, dicho número debe mantenerse dentro de cierto límite con el objeto de impedir la confusión y los excesos de una multitud. En todas las asambleas muy numerosas, cualquiera que sea la índole de su composición, la pasión siempre arrebata su cetro a la razón “ [4]

Debe destacarse que conforme lo recién analizado, la Constitución de los EE.UU.fijó un mínimo de un representante por Estado (art.1°, S.II, 3°) pauta que no fuera seguida por nuestros constituyentes quienes establecieron una representación por provincia en base a un diputado cada 20.000 habitantes o fracción no inferior a la mitad. Sin embargo para ello era menester conocer previamente la población de cada provincia, dato que sólo podía surgir de los censos, inexistentes en ese momento.

Por ello y para posibilitar conformar la primera cámara, se incluyó el entonces artículo 34 (hoy 46) que no obstante su transitoria vigencia aún no ha sido eliminado de la Constitución formal. Explicaba Gorostiaga en el seno del Congreso Constituyente y en nombre de la Comisión Redactora, que “en la designación del número de Diputados por cada Provincia, había creído conveniente sujetarse al que se fijó por el Congreso de 1826, por no haber un censo que suministrase datos exactos sobre la respectiva población de las Provincias, y en el interés de no proceder tampoco arbitrariamente. Que el aumento hecho a favor de algunas Provincias, era porque se había reconocido en ellas un aumento notorio de población a datar de aquel tiempo” [5]

Por tanto y de acuerdo a la cláusula en examen, se atribuyó un número fijo a cada Provincia, fluctuante entre seis como máximo (Buenos Aires) y dos como mínimo (Jujuy o La Rioja, entre otras) con lo cual la primera Cámara contó con cincuenta miembros. Al producirse en 1860 la primera reforma a la Constitución, como consecuencia del Pacto de San José de Flores tendiente a incorporar a la provincia de Buenos Aires, se advirtió que el texto sancionado en 1853 confería seis diputados a ese Estado y un número igual a la Capital, debido al originario art.3° que fijaba esa sede en la ciudad de Buenos Aires y que debido a la separación de la provincia de Buenos Aires había imposibilitado que la residencia de las autoridades fuera en ese distrito, propósito que recién se alcanzaría en 1880. Por ello, al discutirse la cuestión en la Convención reformadora bonaerense se atribuyeron los doce diputados a la provincia de Buenos Aires, quedando el entonces art. 34 con su actual redacción.

Superado este escollo, los Padres Fundadores dispusieron que para conformar la segunda Cámara se debería realizar un censo y arreglarse al mismo el número de diputados, pero que ese relevamiento sólo podría renovarse cada diez años (art.35, hoy 47). Es que como explicaba Vélez Sarsfield en la Convención de Buenos Aires de 1860, “cuando un cuerpo legislativo dice: los Diputados serán por tal número de población, un Diputado por cada 20.000 habitantes, no quiere decir que si a los diez años ese pueblo tiene doble aumento de población, ha de tener también dobles diputados. Entonces el Cuerpo Legislativo regula el número de que debe componerse el mismo, y dice: si antes el censo daba un diputado por veinte mil, ahora dará uno por treinta mil” [6]

4- La reforma de 1898.

En cumplimiento de tales pautas, y conforme a la ley 302, se llevó a cabo el primer censo nacional el que tuviera lugar entre los días 15 y 17 de setiembre de 1869 y como consecuencia del cual el número de integrantes de la Cámara de Diputados se elevó a 86. Sin embargo al practicarse el segundo relevamiento en 1895 y debido al notorio incremento de la población, fundamentalmente por el fenómeno inmigratorio, se advirtió que de mantenerse las pautas fijadas en 1853 la Cámara se compondría de 193 diputados, con el consiguiente perjuicio para la labor parlamentaria así como igualmente por el costo que ello implicaría. Por ello se resolvió modificar el entonces art. 33 labor que estuviera a cargo de la Convención reformadora de 1898, en cuyo seno se presentaran distintos proyectos a ese fin, entre ellos el elaborado por el convencional Alvarez según el cual: “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes directamente elegidos por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo estado, y a simple pluralidad de sufragios, en razón de uno por cada treinta y tres mil habitantes; esta proporción no será excedida en lo sucesivo, y será fijada por una ley, previa realización de un nuevo censo”.

Al fundar el proyecto explicaba su autor que “dentro de diez años, es decir, el año 1905, ya se podría practicar otro nuevo censo, y es casi seguro que nos encontremos con un aumento enorme de población, y otra vez el fantasma puesto que, si fijamos definitivamente la proporción de uno por cada treinta y tres mil habitantes, al poner en vigencia los efectos políticos del censo tendríamos que ajustar la representación al número de habitantes que de él resultara. Entonces, he buscado algún medio de evitar este inconveniente, medio que se encuentra en el modelo que hemos tenido para dictar nuestra Constitución y que no lo hemos copiado exactamente en esa parte. Efectivamente, la Constitución de los Estados Unidos, artículo 1°, sección 2ª., inciso 3°, dice que esa proporción no excederá de un representante por cada treinta mil habitantes, nada más: no excederá. Con haber dicho ‘no excederá’ , la Constitución norteamericana ha dicho que esa proporción puede ser disminuida, es decir, que en lugar de un representante por cada treinta mil habitantes, puede tener uno por cada cuarenta mil, por ejemplo. De esta manera, no se ha visto el pueblo norteamericano en la necesidad de reformar su constitución con motivo de cada censo que allí se ha practicado, y que, como todos lo saben, se realiza cada diez años; el congreso de aquel país, cuando lo ha creído conveniente, ha alterado la proporcionalidad representativa en la cámara de diputados”. Agregaba que “nosotros no hemos podido, ni podemos  -dados los términos de nuestro artículo constitucional-  modificar la proporción sin antes reformar el artículo respectivo. Si nos limitamos a fijar desde ya la proporcionalidad, sin sancionar la última parte del artículo que he presentado a la Convención, tendremos que reformar la Constitución con motivo de cada censo”.

No obstante, el proyecto si bien fue admitido en cuanto a la base de proporcionalidad, mereció una enmienda en su parte final, al proponerse el siguiente texto: “Después de la realización de cada censo, el congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir, la base de treinta y tres mil habitantes para cada diputado”. Sostuvo en esa oportunidad el convencional Ayarragaray que: “Fijamos una base mínima de representación: no es posible disminuirla, pero sí es posible aumentarla, después de practicado cada censo. Y notarán los señores convencionales, después de leer este despacho con atención, que volvemos al tipo primitivo, a la Constitución americana, que fue modificada por la constituyente del 53, en este artículo 37. La Constitución argentina en este punto, sustrajo del resorte legislativo esto que me parece tan propio de su materia: fijar cada diez años, después del censo, la unidad electoral; y es precisamente debido a este error, que hoy nos vemos obligados a reformarla, si no queremos, debido al enorme aumento de población, del 69 a la fecha, tener una cámara de 193 miembros, como la tendríamos sin reformar el artículo” [7] En consecuencia, la Convención aprobó finalmente el nuevo texto en la sesión del 4 de marzo de 1898 (hoy art.45).

Posteriormente y en cumplimiento de las pautas recién analizadas, tuvieron lugar los restantes censos que implicaron aumentos en el número de integrantes de la Cámara. Así el realizado en 1895 elevó la cantidad a 120; mientras que el de 1913 la llevó a 158 diputados. A su vez, la ley 14.046 del año 1951 dispuso que los censos deberían realizarse en los años terminados en cero; en tanto por ley 15.264 de 1959, se atribuyó a cada provincia una representación mínima de dos diputados. Debe señalarse que no obstante que luego de 1980 tuvieron lugar dos censos más, la base de la representación sigue siendo la de dicho relevamiento y sin haberse tenido en cuenta el aumento experimentado en los posteriores, violentándose así la clara previsión del art. 45 de la Ley Fundamental.

5- La ley 22.847.

El régimen de representación recién analizado y basado en expresos dispositivos sufrió una sustancial modificación carente de todo apoyo en la Constitución. En efecto: la ley 22.847 dispuso que para compensar “las peculiares diferencias entre una y otra provincia, al número de diputados que les corresponde conforme con la relación habitantes-diputados, se les suman tres por cada distrito”. Igualmente se estableció que ningún distrito podría contar con menos de cinco diputados, en lugar de la representación mínima fijada por la ley 15.264; en tanto que también se otorgó representación al entonces Territorio Nacional de Tierra del Fuego e islas del Atlántico Sur, violando la norma constitucional que sólo confiere ese derecho a las provincias y

a la Capital. Como consecuencia de tal aumento artificial de diputados, la respectiva Cámara en lugar de contar con 178 miembros, tal como se desprendía del censo de 1980, paso a tener 257 integrantes, es decir, 76 más que los emergentes de las cláusulas ya analizadas.

CANTIDAD DE DIPUTADOS NACIONALES

Resulta indudable que el sistema de representación adoptado por nuestra Ley Fundamental, siempre provocará diferencias teniendo en cuenta la dispar población de cada provincia; y ello es reconocido, inclusive, en los debates y antecedentes tanto de nuestro país como de los EE.UU. Pero la ley 22.847 ha desvirtuado totalmente las posibles diferencias, creando un régimen de desigualdades en torno a la cantidad de votos que es menester obtener para la representación de un diputado.

Así, tomando por ejemplo la renovación parlamentaria de 1993, se necesitaban para elegir un representante:

en Buenos Aires: 218.933 habitantes

            en Santa Fe:       209.988 habitantes

            en Córdoba:        207.531 habitantes

guarismos que no marcan notorias diferencias ni representan desigualdades en cuanto a la relación diputados-habitantes. Pero, en contrapartida, en otras provincias la proporción desciende abruptamente:así para elegir un diputado se necesitaban solamente:

            en Santa Cruz:    28.471 habitantes, y

            en T.del Fuego:  21.324 habitantes.

            No existe, por tanto, razón que justifique la atribución de representación creada artificialmente por la ley 22.847. Si bien es cierto que, a tenor del art. 45, la Cámara de Diputados se integra  con representantes “elegidos directamente por el pueblo de las provincias”, lo que lleva a concluir en que el pueblo de todas las provincias debe tener representación, basta con asignar un representante por distrito, como mínimo, para salvar la prescripción constitucional, tal como lo hiciera el texto estadounidense. Por otra parte, Río Negro, por ejemplo, que triplica en población a Santa Cruz, tiene el mismo número de diputados, al igual que Tierra del Fuego que cuenta con sólo 27.358 habitantes, contra los 383.354 de la primera. De todas formas, siempre existirá, dentro de cada provincia, un grupo de habitantes sin representación: así, sobre la base de un diputado cada 161.000 habitantes o fracción superior a la mitad, la provincia que contara con 161.000 habitantes debería elegir un diputado, al igual que la que tuviera 240.000, con lo cual –en este último supuesto- quedarían sin representación 79.000 habitantes. Ello significa una franca violación del principio de soberanía popular: un hombre= un voto.

Por todo lo expuesto, es menester: a) derogar en forma urgente la ley 22.847 y b) adecuar la representación al estricto marco constitucional y actualizando la base conforme al último censo.

6- La Cámara de Senadores.

Según el texto sancionado en 1853 cada distrito se encontraba representado en forma igualitaria con dos senadores, siguiendo así el modelo de los EE.UU. Sin embargo, en la práctica y debido al sistema de elección indirecta que el mismo cuerpo adoptada, ello hacía que el triunfo de un partido en el orden nacional y consecuentemente en la mayoría de las provincias, asegurara que las legislaturas locales eligieran sus senadores conforme a esos resultados, originando así una cámara con mayoría  -cuando no con exclusividad-  de un sólo partido. Ello ya había sido contemplado por la enmienda de 1972  -hoy sin vigencia-  la cual elevó el número de senadores a tres, disponiendo que los mismos se elegirían en forma directa mediante listas que no podrían contener más de dos candidatos; resultando electos los dos de la lista más votada y el primer candidato del partido que le siguiere en cantidad de votos (ley 19.862).

Con base en tal precedente, la reforma constitucional de 1994 elevó el número de senadores a tres por distrito, correspondiendo dos bancas al partido político que logre el mayor número de votos y la restante al que le siga en cantidad (art. 54 de la Constitución). Al debatirse la enmienda en el seno de la Convención, explicaba el convencional Paixao que “la configuración de ese órgano previsto por la Constitución vigente está dada por el voto indirecto, por el voto de las legislaturas provinciales, que puede dar como resultado  -lo que ha sido verificado concretamente-  el hecho de que resulte posible que una fuerza política, como consecuencia de su predominio en distintos distritos, tenga una representación muy grande en el Senado que no guarde proporción con la real relación de fuerzas del panorama político nacional. Esto puede ser consecuencia del entrecruzamiento de dos componentes que presenta actualmente el modo de integración del Senado: la elección indirecta y la excesiva duración del mandato de los senadores. A esto se le agrega una tercera, que es la imprevisión constitucional  -lógica en el momento de la sanción de la actual Carta Magna-  de la necesidad de representación de minorías políticas provinciales en el Senado de la Nación” [8]

Es importante señalar que conforme a la enmienda de 1994 que estamos analizando, el texto constitucional reconoce en forma expresa el monopolio de la representación a favor de los partidos políticos y consecuentemente no sólo la nominación de los candidatos sino igualmente lo atinente a la titularidad o pertenencia de las bancas.

Por último merece destacarse que nuestros constituyentes, al diseñar la integración de la Cámara de Senadores, a diferencia del modelo estadounidense, confirieron representación no sólo a las provincias sino también al territorio de la Capital. Ello encuentra su fundamento en los debates de la Constitución de 1826 cuando se admitió la representación de la Capital “en parte por una razón jurídica explicable en el régimen consolidado que se pensaba establecer, y en parte como una compensación obligada a la Provincia por el cercenamiento de su Capital”. Teniendo en cuenta este precedente, los Padres Fundadores no podían “destruir una situación de hecho que el tiempo había consagrado en el largo proceso de nuestra formación política; y porque la necesidad imperiosa de transar, de armonizar todos los intereses creados, el propósito firme de consumar definitivamente la organización nacional, eran los sentimientos más acendrados que inspiraban a los constituyentes argentinos”; fundamentalmente por la imperiosa necesidad “de disminuir las resistencias de la ciudad porteña por la federalización que se había decidido hacer de ella, para que sirviese de capital de la Nación” [9]

En cambio, la reforma constitucional de 1994, no confirió representación a la Capital, sino a la ciudad de Buenos Aires y por ello y teniendo en cuenta lo previsto por el art. 3° de la Ley Fundamental, si por cualquier motivo la sede de las autoridades nacionales fuere trasladada a otro emplazamiento, la nueva ciudad así designada quedaría sin representación en la Cámara de Senadores, a diferencia de lo que ocurre con la Cámara de Diputados la cual siempre tiene asegurada la representación de la Capital en caso de traslado de su sede (art.45).

7- Los motivos de los constituyentes de Filadelfia.

Hemos dicho que los Padres Fundadores siguieron los lineamientos generales del modelo estadounidense en torno a la integración de la Cámara de Senadores. Sin embargo, la adopción de ese criterio por los constituyentes de Filadelfia no obedeció a una libre decisión fundada en razones puramente dogmáticas sino a un compromiso entre Estados que, de lo contrario, hacía peligrar la tarea emprendida. De allí que la copia textual de ese modelo por parte de nuestros constituyentes de 1853 sin que se hubieran esgrimido motivos similares, hace que  -como se dijera en la reforma de 1860-  se imponga una modificación sustancial en torno a la representación igualitaria atribuida a los Estados provinciales.

Al tiempo de reorganizar el Poder Legislativo en los EE.UU. el convencional Randolph de Virginia, presentó un plan de enmiendas (conocido como “Plan de Virginia”) según el cual debía crearse un congreso nacional formado por dos cuerpos legislativos: los miembros del primero se elegirían popularmente por los habitantes de los Estados, en tanto los del segundo serían electos por los integrantes del primer cuerpo de una lista de individuos seleccionados por las legislaturas locales. Frente a esa postura, el convencional Petersen de New Jersey elaboró otra propuesta (conocida como “Plan de New Jersey”) consistente en revisar solamente los Artículos de Confederación entonces vigentes, en lugar de organizar un nuevo gobierno nacional [10]

Los sostenedores del Plan de Virginia sostenían: “Es necesario constituir un gobierno bastante fuerte para mantener la unión nacional, cosa imposible de llevar a cabo con el sistema contrario, por la dificultad de obtener el acuerdo unánime de los Estados federales; pudiendo suceder que el gobierno fuese trabado en su libre acción por la oposición caprichosa de un solo Estado”. A su turno, los propulsores del Plan de New Jersey afirmaban: “ Las mayorías tienen menos que temer de las minorías, que éstas de aquéllas. Conviene ensanchar la soberanía del gobierno central; pero no se puede prescindir de la de los Estados, reconocida por la Constitución, por las naciones extranjeras y basada en las tradiciones coloniales” [11]

En este sentido, sostiene Tocqueville que “Los unos querían hacer de la Unión una liga de Estados independientes, una especie de congreso donde los representantes de pueblos distintos irían a discutir ciertas cuestiones de interés común. Los otros pretendían reunir a todos los habitantes de las antiguas colonias inglesas en un solo y mismo pueblo, dándoles un gobierno que, aunque su esfera fuese limitada, pudiera actuar sin embargo, dentro de ella, como el sólo y único representante de la nación. Las consecuencias políticas de las dos teorías eran muy diversas. Así, si se trataba de organizar una liga y no un gobierno nacional, tocaba a la mayoría de los Estados hacer la ley y no a la mayoría de los habitantes de la Unión. Porque cada Estado, grande o pequeño, conservaba entonces su carácter de potencia independiente y entraba en la Unión con un pie de igualdad perfecta. Desde el momento, por el contrario, en que se consideraba a los habitantes de los Estados Unidos como formando un solo y mismo pueblo, era natural que sólo la mayoría de los ciudadanos de la Unión hiciera la ley. Se comprende que los pequeños Estados no podían transigir en la aplicación de esta doctrina sin abdicar completamente su existencia en lo que concernía a la soberanía federal; porque, de potencia co-reguladora, se transformaban en fracción insignificante de un gran pueblo. El primer sistema les hubiese concedido un poder irrazonable; el segundo los anulaba” [12]

Se trataba de dos posturas aparentemente irreconciliables en materia de representación, ya que los Estados grandes pretendían que la misma, en ambas cámaras, lo fuera en base a la población, de forma tal que cada uno tuviera en el Congreso tantos representantes como resultaran de dividir sus habitantes por un divisor común. Ello por cuanto “el pueblo era uno en todos los Estados Unidos, y que ese pueblo, en su unidad, debía tener representación homogénea; los menores sostenían, por el contrario, con actitud creciente, que los Estados al confederarse, lo hacían con derechos iguales; que tenían la misma capacidad política y debían ser considerados en condiciones y derechos respectivos” [13]

Sin embargo, y cuando todo indicaba que la Convención fracasaría en su intento de reorganización surgió una solución intermedia a través del denominado Plan Franklin, según el cual se conciliaban ambas posturas: por una parte, la representación en la Cámara de Representantes estaría dada en función de los habitantes, es decir, a mayor cantidad de población mayor número de representantes, satisfaciendo así las exigencias de los Estados más grandes; pero por otra, la representación en la Cámara de Senadores sería igualitaria, correspondiendo a todos los Estados el mismo número de senadores, cualquiera fuese su población, con lo cual se satisfacían los requerimientos de los Estados más pequeños.

Es evidente, entonces, “que este sistema no ha podido nacer sino de un compromiso entre Estados independientes; que no es el resultado de una teoría preconcebida, sino del espíritu de amistad, de deferencia recíproca y de concesiones mutuas, que se hizo indispensable por la situación particular de los Estados Unidos. Largos y penosos debates se elevaron con motivo de este sistema, entre los pequeños y los grandes Estados, y se renovaron frecuentemente en el seno mismo de la Convención” [14]

Nuestros constituyentes siguieron sin más el modelo estadounidense y, sin haberse planteado en el seno de la Convención de Santa Fe un enfrentamiento similar, organizaron un Senado con representación igualitaria entre todos los Estados, sin consideración a la población que cada uno tuviera.

No obstante, al producirse la reforma constitucional de 1860, la cuestión fue claramente advertida. Así, en el Informe de la Comisión Examinadora se dijo: “Algo más, muy capital, podría decir la Comisión sobre la representación desigual de los pueblos en el Congreso, por la composición especial del Senado; composición que es contraria al principio de soberanía popular; pero esta desigualdad, tomada de la Constitución de los Estados Unidos, que tuvo allí su razón de ser, porque fue una transacción con los Estados pequeños, y que los grandes publicistas han encontrado y encuentran absurda, no es tan urgente corregir como las demás, y aceptadas las anteriores reformas, conviene dejar a la acción del tiempo ilustrar la opinión sobre ella, precisamente por ser la que más interesaría a Buenos Aires, como el Estado más considerable por su población y riqueza” [15]

Y al tratarse el asunto en el seno de la Convención bonaerense, en la sesión del 25 de abril de 1860,  el miembro informante de la Comisión, el diputado Vélez Sarsfield sostuvo: “En la composición del Senado había sí, un grande error de grave trascendencia. Cuando en los Estados Unidos se reunieron por primera vez en un Congreso, la representación fue por Estados; cada Estado tenía un voto. Cuando se reunieron otra vez en Convención, los votos también se trataban por Estado; pero cuando se trató de hacer la Constitución y crear un gobierno general, la representación, como era regular, se estableció por el número de habitantes que tuviera cada Estado: esta era la primera regla del sistema representativo. Pero cinco Estados menores acostumbrados a tener los mismos votos que los Estados mayores en población, no quisieron asistir a una representación según el número de habitantes; hubo en la Convención las más largas y acaloradas discusiones, pero los Estados menores no cedían y estaban ya al separarse de su Convención; entonces tomaron el arbitrio de nombrar una Comisión de compromiso, obligándose a estar y pasar por lo que ella decidiera, componiéndola un Diputado de cada Estado. En la Comisión se renovaron las acaloradas discusiones que se habían tenido, y parecía que la Comisión misma, iba a disolverse, cuando el Doctor Franklin propuso que la representación fuera en la Cámara de Diputados con arreglo a la población, pero que el Senado se compusiera como estaba compuesta la Comisión, de dos o tres miembros por cada Estado. Este es el origen de esa composición singular y contraria a los principios democráticos del cuerpo legislativo de los Estados Unidos, y que se copió en la Constitución de la Confederación. Hamilton, Madison, Morries, y todos los grandes hombres de la Convención de los Estados Unidos fueron vencidos, o más bien sacrificaron sus principios por conseguir la unión de los Estados menores. Puede suceder, pues, que una mayoría de Estados y minoridad en la población disponga como quiera de las leyes que pueden proyectarse en el Congreso. Buenos Aires verá que La Rioja, Jujuy, Catamarca, San Luis y Santa Fe tienen diez votos en la sanción de las leyes y en los importantes actos del Senado, cuando este Estado sólo tiene dos votos, a pesar que su población es mayor que la de los cinco Estados reunidos. La Comisión creyó que con toda justicia, y apoyada en los principios del gobierno representativo podía exigir la reforma de esas disposiciones, pero no lo aconseja hacer ahora, porque no se crea que Buenos Aires abriga la pretensión de gobernar a los otros pueblos cuando se reúna en un Congreso con ellos” [16]

De los antecedentes analizados se desprenden con meridiana claridad las siguientes conclusiones:

1° la igualitaria representación en el Senado estadounidense no fue sino una solución transaccional para evitar el fracaso de la Convención de Filadelfia, ante las posturas encontradas entre los Estados de distinta población.

2° que en nuestro caso, los Padres Fundadores copiaron el modelo sin que se dieran las mismas condiciones y conflictos que lo habían originado.

3° la reforma de 1860 advirtió la violación del principio de soberanía popular que esa representación significaba, pero atenta la conflictiva situación entre Buenos Aires y la Confederación, se pospuso el debate para el futuro.

En la actualidad, esa representación igualitaria en la Cámara de Senadores no encuentra justificativo y debe ser objeto de enmienda, ya que el principal argumento en que se apoya y que sería la necesidad de proteger a los Estados más pequeños no resiste el análisis y así se lo ha sostenido en los Estados Unidos por parte de la doctrina constitucional.

Uno de sus principales expositores, Robert Dahl, considera a esta integración del Senado como uno de los elementos antidemocráticos de la Constitución norteamericana y sostiene que la única razón que la justifica en los sistemas federales es preservar y proteger la representación desigual, esto es, que el número de miembros de este cuerpo no es proporcional a la población de los estados; y ello “para asegurar que los representantes de las unidades pequeñas no puedan ser fácilmente vencidos en las votaciones por los representantes de las unidades más grandes. En otras palabras: fueron concebidas para levantar una barrera al gobierno de la mayoría en el nivel nacional”. No obstante destaca que la desigualdad en la representación en el Senado significa una violación del concepto democrático de igualdad política entre todos los ciudadanos  -un hombre un voto-  al conferir mayor poder a un elector de un Estado en detrimento del elector de otro Estado [17]

Ello no implica desconocer la existencia de controversias entre los diversos Estados ya que “si la unidad es un país, Estado o municipio, virtualmente todas sus decisiones implicarán algún conflicto de intereses entre los habitantes de la unidad política pertinente. Fatalmente, casi toda decisión gubernamental favorecerá los intereses de algunos ciudadanos y perjudicará los de otros”. Pero, contrariamente a la creencia popular, la invocada defensa de los Estados más pequeños ha servido, en realidad, para la protección de minorías estratégicamente posicionadas y privilegiadas que han visto así incrementar su poder a expensas de minorías menos tuteladas.

Recuerda que James Wilson se preguntaba en la Convención de Filadelfia: “¿Podemos acaso olvidar para quién estamos conformando un gobierno?. ¿Es para los hombres, o para los seres imaginarios llamados Estados?”. Y el mismo Madison tampoco pensaba que ello sirviera para proteger a los habitantes de los Estados pequeños. “La experiencia  -decía-  no indica semejante peligro...La experiencia enseña más bien la lección opuesta...Los Estados estaban divididos en intereses divergentes no por sus diferencias de tamaño sino por otras circunstancias”. Y precisamente estas afirmaciones resultarían luego confirmadas por la experiencia, pues como destaca Dahl,  “La representación desigual en el Senado no ha conseguido proteger los intereses fundamentales de las minorías menos privilegiadas. Por el contrario, la representación desigual ha servido muchas veces para proteger los intereses de las minorías más privilegiadas. Un caso evidente es la protección de los dueños de esclavos en lugar de los de sus esclavos”. Sobre el particular recuerda que antes de abolirse la esclavitud, entre 1800 y 1860, la Cámara de Representantes había aprobado ocho medidas antiesclavistas, pero que todas ellas fueron rechazadas en el Senado [18]

Ejemplificando la cuestión, advierte que así, los dos senadores de Connecticut representan a 3,4 millones de habitantes, en tanto los dos senadores del vecino Nueva York representan una población de 19 millones, con lo cual la proporción es de 5,6 a 1. Igualmente, con una población en el año 2000, de casi 34.000.000 de habitantes, California tiene dos senadores al igual que Nevada, que sólo cuenta con 2.000.000, por lo que el voto de un habitante de este último vale 17 veces el voto de quien reside en California. Y si bien cierto grado de representación desigual existe en otros sistemas federales, llama la atención que el caso de los Estados Unidos es uno de los más notorios, sólo superado por Brasil y Argentina.

Pensamos que en la actualidad es menester modificar esta representación igualitaria en el Senado, máxime que en nuestro caso y a diferencia de los Estados Unidos, no contamos con una norma como el artículo V de su Constitución que dispone que ningún Estado podrá ser privado de su sufragio igualitario, precepto que obedeció a las mismas razones de compromiso ya señaladas.

La existencia del sistema federal que se encuentra plenamente asegurado en nuestra Constitución de manera alguna exige una representación igualitaria entre todas las provincias; y por el contrario, el original texto que le sirviera de modelo e inclusive la reforma de 1860, se inclinaban francamente por la solución contraria al conferir la representación en ambas cámaras sobre la base de la población de cada Estado local.

Se trata de propuestas a considerar en una eventual reforma de nuestra Ley Fundamental y cuya concreción se viene postergando desde 1860, tal como se viera.