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Hemos
tenido el gusto, a la vez que el honor y también la
responsabilidad cívica y jurídica que de ello emerge, de
poder tomar reciente conocimiento de un trascendente fallo
del Superior Tribunal de Justicia de Río Negro.
En
efecto. En los autos “Bordenave, Sofía A. s/
mandamus” (*), fechado el 17 de marzo del corriente
año, el Alto Tribunal rionegrino se pronunció haciendo
lugar al mandamus de la Dra. Sofia Alejandra Bordenave y la
Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA), y
en consecuencia, ordenar a la Municipalidad de San Carlos de
Bariloche al cumplimiento de una ordenanza municipal
exigiendo a los comercios habilitados a poner a disposición
de los usuarios/ consumidores un listado con la nómina de
productos transgénicos, como así también un cartel visible
que indique la disponibilidad de ese listado, a la vez que
demás disposiciones vigentes.
Ello
demuestra, ineludiblemente, y más allá de los marcos
normativos vigentes, que ninguna instancia estatal puede
excepcionarse del cumplimiento de previsiones legales que
guardan relación con la protección de esenciales principios
y derechos de reconocimiento constitucional, tales como los
del derecho a la salud y el derecho de información al
consumidor, que se articulan armonicamente, si tenemos en
cuenta los artículos 28, 33, 43 concordantes e implícitos
de nuestra Carta Magna, que constituyen un plexo normativo de
fortaleza y que entendemos debe verse consolidado, conforme
la evolución del Derecho en la más amplia y progresiva
protección posible de los derechos de las personas.
Sentado
lo expuesto cabe señalar, por otra parte, que el fallo
coadyuva y potencia el ejercicio del poder de policía
municipal, sin perjuicio del concurrente poder de policía
emergente de las otras jurisdicciones en un país que adopta,
como el nuestro - art. 2º de la Constitución Nacional - a
la federal como forma de gobierno.
Respecto
del ejercicio del poder de policía podemos formular diversas
consideraciones, a saber:
A.-
Se tiene dicho que "la satisfacción del bienestar
general será consecuencia de las decisiones legislativas y
ejecutivas que esos conductores meritúen y adopten en las
materias que se han sometido a su competencia en tanto
vinculadas con la vida cotidiana de los ciudadanos. Y allí
radica no sólo la justificación y finalidad del Municipio
sino del denominado "poder de policía" como
potencia o poder destinado a lograr aquel bienestar común
mediante la reglamentación
razonable de los derechos individuales que ha previsto
el art. 14 de la Constitución Nacional justificado por la
necesidad de la defensa de la moral, la salud y la
conveniencia colectiva y aún del interés económico de la
comunidad", según sentenciara la Corte Suprema
de Justicia de la Nación (Fallos Corte Suprema t 217, pág.
468), quien aplica indistintamente los términos "poder
de policía" y "poder de legislación" el que,
según el mismo Tribunal, tiene como objetivos propios, entre
otros, la seguridad, moralidad y salubridad públicas, la
defensa – según el nivel estadual de que se trate - y
promoción de los intereses económicos de la colectividad
(Fallos, t. 247 - 121. 258 – 322).
B.-
Por su parte, la Asesoría General de Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires ha descrito el poder de policía
como la "función normativa" que se presenta en las
tres esferas del gobierno. El poder legislativo la ejerce
sancionando las normas, el Ejecutivo sus decretos y los
municipios dictando sus ordenanzas y resoluciones de índole
variada, asegurando en todos los casos la convivencia en las
grandes urbes. En ejercicio de ese poder de policía es que
puede, mediante la reglamentación,
"restringirse el derecho de algunos para
garantizar el de todos”
(Dictámenes 92976 – 4, Rev. Dictámenes n° 64, marzo
2.000, página 222).
Existen,
según la Asesoría General de Gobierno, intereses colectivos
que son puramente locales y deben ser protegidos por las
comunas a través de la policía municipal, sea en forma
exclusiva o concurrente con la Provincia o la Nación.
La
propia Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia
de Buenos Aires prescribe, en su art. 285, que "el
ejercicio del poder de policía por parte de las
municipalidades se extiende a todo el ámbito de sus
respectivos territorios", entendiendo que las funciones
principales del municipio son aquellas que tienen que ver con
la satisfacción de las necesidades de la gente.
Con
relación a la extensión del poder de policía, la Suprema
Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, ha
entendido que "No se discute pues la potestad jurídica
de las comunas de limitar el ejercicio de determinados
derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar
general..." (SCBA, Mida c/ Municipalidad de Quilmes s/
Demanda Contenciosa Administrativa, B 50.333, 2/ 3/ 99, DJBA
156, 185) ello enmarcado según otros fallos en la finalidad
de permitir el desarrollo y crecimiento de los centros
urbanos y la necesidad de que en los asentamientos de población
que se van formando se provea un adecuado desenvolvimiento
futuro por lo que se impone – según la Corte Provincial
– la necesidad de imponer medidas que importen un verdadero
"plan regulador" propendiendo a que los centros de
población vivan y se desenvuelvan de conformidad con las
exigencias de seguridad, moralidad, higiene, etc.,
priorizando la calidad de vida de sus habitantes (SCBA,
Cadegua c/ Municipalidad de Junín, B 53836, 21/ 03/ 2001).
Más
allá de ser sujeto pasivo o condenado en los autos bajo análisis
el Municipio ello no obsta a que, en contraposición, sea el
gobierno local quien asuma la legitimación activa en
materias ambientales, bromatológicas y de protección de
derechos de los usuarios y consumidores de bienes y servicios
públicos, en suma en aras de la protección de la vida, la
salud y la seguridad de las personas.
En
tal sentido viene asomando para conocimiento de la comunidad
jurídica una importante jurisprudencia.
Así
La
Cámara Federal de Apelaciones de La Plata (Sala II - 8/ 09/
2003, con el voto de los Dres. Sergio O. Dugo y Leopoldo H.
Schiffrin) confirmó una MEDIDA CAUTELAR INNOVATIVA pedida
por el MUNICIPIO DE BERAZATEGUI que ordena a Aguas Argentinas
S.A. construir y poner en marcha en Berazategui la planta
depuradora de los líquidos cloacales que prevé el Plan de
Saneamiento Integral aprobado por el decreto 1167/ 97 y
normas concordantes y encomienda tanto a la empresa Aguas
Argentinas como al Estado Nacional informar mensualmente
sobre el avance de tales obras.
El
punto 9) de los Considerandos del fallo precitado se aboca al
tratamiento de la problemática de la legitimación activa:
El
Dr. Sergio Dugo señala
que "Establecidas las bases de la discusión,
corresponde, en primer lugar, examinar la legitimación
procesal de la actora. En materia de legitimación activa la
jurisprudencia argentina ya sostenía antes de la reforma
constitucional de 1994 que "en el campo de los
"intereses difusos" es evidente que no es sólo la
cosa pública la que aparece directamente dañada sino que es
el conjunto de los habitantes de una manera personal y
directa la víctima respecto de la cual el derecho objetivo
tiene necesariamente que acordar un esquema de protección
dando legitimación para obrar al grupo o individuo que
alegue su representación sin necesidad de norma específica
al respecto" (CNCivil, Sala K "Cartañá,
Antonio y otros c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires", fallo del 28/ 2/ 91).
"Será
menester dejar de lado -
destacó un señero fallo de este Tribunal votado por el
distinguido colega de Sala, doctor Schiffrin - el concepto
ius privatista individualista
del daño resarcible dejando paso a una
"tendencia nueva pública, colectiva de tipo preventiva
y represiva", donde se busque no tanto la reparación
personal del lesionado, sino la paralización de los efectos
dañosos. Uno de los medios para resolver la cuestión está
en la dilatación de la legitimación de las personas
afectadas para consagrar una expansividad horizontal, con
fundamento en la protección de intereses legítimos o
humanos que envuelven a una colmena de perjudicados" (Cfed.
La Plata, Sala III, "Giménez, Domingo y otra c/ Estado
Nacional, Ejército Argentino, fallo del 8/ 8/ 88).
Ahora
bien, desde el año 1994 con la incorporación en la Carta
Magna de los denominados "derechos humanos de tercera
generación o de incidencia colectiva" se reconoce
directamente la legitimación para interponer la acción de
amparo en causas concernientes al medio ambiente tanto al
afectado como al defensor del pueblo y a las asociaciones que
propendan a esos fines registradas conforme a la ley.
En
particular, el vocablo "afectado" no puede ser
interpretado sino de manera de permitir que todo aquel sujeto
de derecho, se trate de persona física o jurídica, que
sienta vulnerado, en forma directa o refleja, un interés
colectivo pueda lograr una efectiva y concreta protección de
su porción subjetiva del interés común (arts. 41 y 43 de
la Constitución Nacional).
Para
ello resulta necesario garantizar el derecho a la jurisdicción
de los ciudadanos mediante el acceso a una efectiva tutela
judicial de los derechos amenazados o conculcados, ya no a
favor de un interés individual sino que en resguardo de un
interés eminentemente público.
Frente
a ello, la legitimación procesal de la actora es, a esta
altura de la evolución del derecho ambiental de la República
Argentina, incuestionable.
El
Municipio actúa como "afectado" y en representación
de los habitantes del Partido de Berazategui, pues ejerce su
poder de policía no sólo a través del dictado de decretos
y ordenanzas sino mediante la adopción de aquellas medidas
preventivas tendientes a evitar su incumplimiento (conf.
Arts. 27, inc. 17, y 108 inc. 12, de la Ley Orgánica de las
Municipalidades - decreto ley 6.769/ 58).-
El
derecho al ambiente sano exige el ejercicio del deber de
preservación que compete a las autoridades, ya sean públicas
o a las cuales el Estado les ha concesionado prerrogativas de
poder público (conf. art. 41 de la Constitución Nacional).
Así,
cuando el interés es difuso y afecta a toda la comunidad,
ese interés es público, el titular es la comunidad y el
legitimado el Estado - nacional, provincial o municipal, según
el caso - (confr. esta Sala en autos "Biondo, Esteban c/
Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano - Poder
Ejecutivo Nacional s/ amparo" (expte. nº 1225/ 99),
resolución del 25/ 4/ 00, y "Municipalidad de Magdalena
c/ Shell C.A.P.S.A. s/ Beneficio de litigar sin gastos"
(expte. Nº 1302/ 00); C. Civ. y Com. Azul, Sala 2º,
"Municipalidad de Tandil c/ T.A. La Estrella SA y
otro", fallo del 22/ 10/ 96, publicado en JA 1997 - III,
224). Concordemente con este criterio, la reciente ley 25.675
de política ambiental nacional legitima al Estado nacional,
provincial y municipal para obtener la recomposición del
ambiente dañado (conf. art. 30 de la citada ley)..."
(la negrita pertenece al Suscripto).
Asimismo,
y como ejemplo jurisprudencial de la aplicación del llamado
criterio de prevención, citado en el fallo que nos ocupa,
pero distinguiéndolo del principio de precaución, podemos
mencionar, entre otros fallos que reseñaremos, el dictado
por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos
Aires en autos "Ancore c/ Municipalidad de
Daireaux".
El
caso era que un municipio de la Provincia de Buenos Aires
sanciona una ordenanza reglamentando la actividad de engorde
intensivo - feed lots - en su territorio. Una empresa
de las que llevaba adelante esa modalidad luego de la norma
decidió que no iba a hacer caso a las nuevas restricciones e
inicia demanda de daños por las pérdidas que le provocó
cerrar la fábrica a partir de la ordenanza. El caso llega a
la Corte provincial, y allí se resolvió utilizando dos
principios para justificar la actividad del municipio: el de
prevención y el de precaución. Allí el Dr. Negri dijo:
"El
municipio obró en función del deber de velar por la
salubridad de la población, es decir, en forma lícita;
mientras que los actores, en cambio, trocaron su actividad
inicialmente lícita en ilícita al no prever y controlar el
impacto ambiental, con el consiguiente perjuicio a terceros,
por lo que su reclamo indemnizatorio carece de asidero legal
(fs. 401). "No puede admitirse el argumento que denuncia
la resolución de un tema que no fue reclamado, toda vez que
a los efectos de determinar la responsabilidad del Estado
municipal por el supuesto acto dañoso, debió necesariamente
analizarse y establecerse el ejercicio abusivo que los
actores hicieron de su derecho a trabajar, justificativo de
la puesta en marcha del poder de policía municipal por la
demandada" (
Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, 19/ 2/ 2002,
"Ancore S.A. v. Municipalidad de Daireaux", causa
Ac. 77608).
Por
otra parte, entendemos que los prestadores de servicios públicos
o proveedores de bienes están obligados a brindar debida
información a los usuarios.
La
información que debe serle dada, a los usuarios o
consumidores, debe alcanzar:
a)
La información sobre los efectos del servicio o
producto.
b)
La información sobre la composición del servicio o
producto.
c)
La información necesaria sobre la calidad del
servicio o producto.
d)
La información sobre las medidas que deben llevarse a
cabo a fin de resguardar el servicio o bien provisto.
e)
La información que funda o argumenta la tarifa o
precio cobrado.
f)
Los derechos y obligaciones de las partes, o sea del
usuario y del proveedor.
Debe
destacarse que, la información es un derecho del usuario y
del consumidor y consecuentemente un "deber del
proveedor", ello por imperio de los artículos 4, 19 y
25 de la Ley 24.240, los cuales encuentran sustento en el artículo
42 de la Constitución Nacional.
La
información es una herramienta que permite que los usuarios
y consumidores puedan:
1)
Ejercer su derecho de defensa.
2)
Peticionar ante el proveedor y las autoridades
administrativas.
3)
Usufructuar y gozar de forma regular y pacífica el
bien o servicio adquirido.
4)
Encontrarse seguro en el marco del bien o servicio
adquirido.
5)
Que sean receptores de un trato recíproco e
igualitario por parte de los proveedores.
En
este contexto se observa que la información garantiza
directamente al usuario o consumidor destinatario del bien o
servicio, pero también a la colectividad en su conjunto,
ello cuando tiende a brindar seguridad con el fin de impedir
afecciones a la salud de los usuarios.
Si,
el Estado, a través de cualquiera de sus autoridades
(incluido el órgano judicial) debe actuar de inmediato a fin
de proteger el derecho de los usuarios (Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, "Ángel
Estrada c/ Secretaría de Energía"), es evidente
que dicha actividad tuitiva debe maximizarse cuando se
encuentran involucrados aspectos que escapan a cuestiones
económicas y patrimoniales y se vinculan, directa o
indirectamente, con la salud pública.
En
este contexto, es evidente que las autoridades
administrativas deben arbitrar las medidas de rigor para
garantizar la salud pública. En consecuencia, bienvenido sea
el fallo del Superior Tribunal de Justicia de Río Negro.-
(*)
Abogado. Juez de Faltas de la Municipalidad de Morón.
Docente de la Facultad Regional Haedo de la Universidad
Tecnológica Nacional.
Email:
enriquelouteiro@hotmail.com
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