CONSTITUCION Y ECONOMIA

Entrevista al Dr. Alberto Dalla Via

CURRICULUM VITAE

Dr. Dalla Via le agradecemos habernos concedido esta entrevista para tratar los aspectos económicos de la Constitución. Comenzaremos la misma pidiéndole nos hable de Alberdi y de su incidencia en la Constitución.

Gracias por la invitación. Yo creo que cuando uno, por ejemplo, lee las Bases de Alberdi ve como Alberdi tiene una concepción económica con relación a la realidad política. Así pensó las bases de la Constitución, con un modelo, pensando en la nacionalización de las aduanas, en la libertad de circulación de bienes y mercaderías, en conformar un solo mercado en el territorio nacional. Eso está en la Constitución: artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12. A veces uno se olvida pero apuntan a eso, a la libre circulación de personas, bienes, mercaderías; libre navegación; aduanas exteriores. Las guerras civiles y la historia de la Argentina han tenido mucho que ver con esto. Era todo un proyecto unido a aumentar la población, aumentar los derechos de los extranjeros. Era un proyecto claramente económico que Alberdi explica además, cuando escribe la primer obra de interpretación de la Constitución Nacional en 1853, que fue El Sistema Económico y Rentístico. Alberdi escribe las Bases antes de la Constitución del 53, como proyecto para inspirar la sanción de la Constitución, y escribe El Sistema Económico y Rentístico a posteriori. Dice en la introducción que es para interpretar la Constitución Argentina, y la interpreta económicamente. Por supuesto era una visión adecuada a sus tiempos. Alberdi había leído a Adam Smith pero no conocía a Keynes, de allí su posición demoliberal y su situación en el mundo.

Cómo evolucionó posteriormente la doctrina constitucional sobre esta materia?

Pero el constitucionalismo argentino durante mucho tiempo se alejó de esa vertiente y a partir de Joaquín B. González comienza un análisis más institucional, más ligado a los poderes. Esto tal vez alejó la idea del programa económico y muchas veces esta cuestión aparece, como decíamos al principio, como alejada, como olvidada. La Constitución está, es la norma fundamental, pero está muy lejos, está para las grandes declaraciones políticas. Esto es en parte cierto porque uno no utiliza la Constitución para aplicar políticas coyunturales, ni utiliza la Constitución para redactar normas individuales, la Constitución son las grandes líneas, los grandes valores; pero tampoco es del todo cierto desconocer que la misma tenga contenidos que producen un anclaje real de las decisiones económicas con respecto a la Constitución.

Señalo lo anterior porque en los últimos años pareció haber ocurrido en la Argentina, por algunos episodios, una cierta discusión de ideas tales como que lo que proviene del derecho, la tarea de los abogados y la tarea de los jueces, no harían más que entorpecer con una cantidad de formalidades  las tareas que hacen los economistas tratando de resolver los problemas de escasez de recursos en la realidad y optimizar la utilización de los mismos. Esto ha sido tan difundido que es un hecho no desconocido que en algún momento desapareció una hoja de un expediente de la Corte Suprema en algún expediente vinculado con el Banco Central que afectaba alguna decisión de la política económica. Y otras tantas medidas donde no pocas veces políticas muy importantes, para decirlo con todas las letras, por ejemplo la reforma del Estado o las privatizaciones, fueron políticas que en su sustancia fueron acompañadas por el pensamiento de la mayoría de la población, que en su orientación de fondo también iban en el sentido de la Constitución histórica, pero que llevaron a una suerte de fin que justificaba los medios, donde la vulneración o el forzamiento de los mecanismos jurídicos fue visto desde algunos sectores del economisismo, por decirlo de alguna manera, como una cuestión de  segundo orden. Es decir, lo importante era lograr los objetivos económicos y no tanto si esto se hacía por ley o si esto se hacía forzando los instrumentos de la ley.

Qué importancia tiene que exista o no una Constitución económica?

Es importante poner de realce la Constitución económica. ¿Qué importancia tiene que exista o no una Constitución económica? Yo creo que la primer respuesta que uno tiene que dar a esto es, número uno, toda elaboración de política económica se hace por normas, se hace a través de normas. Entonces, nosotros podremos manejar conceptos económicos, podremos manejar ideas económicas, pero en la medida dentro de la que nos encontramos, y si entramos en un mundo normativo, entramos en un mundo jurídico y allí es donde el tema de la Constitución ameriza.

Segundo, yo creo que también hay que desmitificar la presunción de que la Constitución formal pueda ser ineficiente, o que por formal pueda ser inconveniente, o que por formales las normas jurídicas sean un obstáculo. Esta fue una posición, en algún momento revolucionaria, de algunos sectores de izquierda. Recuerdo un libro de un profesor chileno, ya hace algunos años, donde se hablaba, allá por los años setenta, del derecho como un obstáculo al cambio social, del derecho como un defensor del status quo que imposibilitaba el cambio social. Sin embargo, esta es una posición que llevada a un análisis crítico no deja de demostrar los prejuicios que esa cuestión lleva. Primero porque el derecho es fiel a su finalidad instrumental, y la finalidad instrumental es una finalidad formal. El derecho puede cambiar, así como la política económica puede cambiar, así como la moral puede cambiar en una sociedad y así como los hechos sociales se pueden ir desarrollando. El derecho no tiene por qué ser siempre el mismo. Sí tiene un carácter formal porque va más atrás de los cambios. Mientras la lógica del economista es la regla costo-beneficio y la eficiencia en el sentido económico se puede medir con que ese objetivo se logre lo más rápido posible; la eficiencia de un sistema jurídico no se puede medir por esa regla de costo y beneficio, la eficiencia de un sistema jurídico será tal si ese sistema jurídico promueve la igualdad, asegura la libertad, favorece la justicia, desarrolla los valores de la sociedad.

Qué incidencia tiene la Constitución en el campo económico?

La Constitución no dice este es tal o cual modelo económico, es aplicable pero diseñó un mercado donde no existía, porque previo a la sanción de la Constitución teníamos economías regionales aisladas donde para pasar de un provincia a otra había que pagar derecho de tránsito. La organización de un mercado territorial, la asignación de un rol al Estado para ejercer funciones no solamente de abstención sino de impulsor de actividades económicas, se generan a partir de ella  todo este tipo de perspectivas. Entonces, yo creo que sin caer en la  exageración de creer que se puede hacer ciencia económica de la Constitución o que la Constitución es aplicable en el campo estrictamente económico, tampoco creo que se puede perder su valor como punto de referencia final, como punto de referencia final normativo

orientador y, además, como anclaje, porque toda política económica tiene que estar contenida dentro de algo, en un marco ideológico, en un marco programático.

Podemos interpretar cuál es el modelo ideológico de la Constitución?

Allí hay una de las cuestiones interpretativas más importantes. Es decir, ¿cuál es el modelo ideológicamente?. La constitución histórica del 53 era demoliberal, de esto no hay duda por el tiempo en que se sancionó. Después tuvimos una época de constitucionalismo social, de Estado intervensionista, de ampliación de actividades. Dije antes que Alberdi conoció a Adam Smith pero no había conocido a Keynes. Keynes lo sobrevino y el mundo fue Keynesiano y la Argentina también fue Keynesiana. Aunque la Constitución siguió siendo la del 53, la Corte ya no interpretaba la Constitución como en el 53. Se pasó de la llamada interpretación estática a la llamada interpretación dinámica. Vinieron reformas, como la del 49 que duró un tiempo, la del 57 que quedó en el texto con nuevos derechos sociales y bueno, ¿cuál es el contenido?. ¿Es un contenido liberal? ¿Es un contenido de intervencionismo? Está claro que si bien la reforma del 94 ha acentuado los contenidos de participación estatal o intervención estatal, la realidad mundial ha cambiado y es impensable hoy una vuelta al constitucionalismo social después de la caída del muro de Berlín. La interpretación que cabe a esto es que si hoy la economía de mercado o el capitalismo es un hecho, en un marco de globalización, ineludible; el Constituyente Argentino si ha elegido claramente como plexo valorativo, como pelos a seguir, ha seguido un capitalismo con rostro humano, es decir un modelo de economía con recursos humanos.

Esto es en grandes principios lo que a mi criterio significa la Constitución, que podrá tener el valor de un punto de referencia, pero un punto de referencia del que en definitiva las grandes líneas de la política económica no pueden estar ausentes. Claro, no hay que olvidarse que también forma parte de nuestra tradición. Alberdi puso un acento muy grande en la preocupación de fortalecer rentísticamente al Estado, en hacer un diseño. Se podrá decir que sobre todo esto hay materias pendientes, desde luego hay muchas.

Qué más podemos decir de la reforma constitucional de 1994?

La Constitución reformada en 1994 tiene normas nuevas y algunas de ellas, como por ejemplo el nuevo Art. 42, es toda una definición de modelo económico. Si la Constitución no tenía antes un modelo económico porque Alberdi nunca dijo si la Constitución era liberal o de economía planificada, y en general los comentaristas han interpretado que era un marco abierto, el Art.42 cuando habla del control de los monopolios, cuando habla de la preservación de los derechos de productores y consumidores y habla de la regulación económica, no puede estar hablando de ninguna otra cosa que una economía de mercado sujeta a regulación, sujeta a responsabilidad. Si uno contrasta la impronta neoliberal que trae este artículo con otras normas que ha incorporado la reforma de 1994 como la llamada nueva “cláusula del progreso”, en el Art. 55 Inc.19, que habla del desarrollo humano, del crecimiento económico con justicia social, de defensa del valor de la moneda, de la igualdad real de oportunidades; nada de esto es neutro. Está en el campo valorativo pero está en el campo valorativo que el legislador debe seguir, porque si bien en los tiempos que vivimos muchas de estas cosas no son realidades, no dejan de ser parte del deber ser, del marco que el legislador debe seguir si el imperio de la Constitución existe. Este es el camino a seguir.

Dada la crisis en que se ve sumergido nuestro país, qué significa la Constitución y su interpretación.?

Yo creo que la gravedad de la crisis no puede modificar la interpretación de la Constitución, no puede modificar la validez de la Constitución. La Constitución es o no es. La Corte y la doctrina constitucional de la emergencia han sostenido que las situaciones excepcionales permiten reforzar las medidas por parte de los poderes públicos para dar soluciones a esa crisis. Lo que nunca pueden hacer esas medidas es estar por fuera de la Constitución. Esto creo que es el límite y en esto si bien ha aparecido una masiva discusión sobre el tema de la doctrina de las emergencias, yo creo que lo que cabe es hacer una diferenciación entre lo que implica la emergencia, la emergencia Constitucional, que es lo que decíamos antes, la posibilidad de aplicar medidas excepcionales en momentos excepcionales, de lo que implicaría una crisis que abra la puerta a una salida por afuera. Esto ya implica decisionismo[1] puro, esto ya implica romper el molde de la Constitución y salir de ella. Nadie duda la gravedad, pero la pregunta está en si es más beneficioso enfrentar la crisis con los instrumentos de la Constitución o con loe instrumentos de la Constitución. Yo creo que por profunda que sea la situación no hay justificación alguna para pensar que la crisis sea mejor resuelta si los mecanismos que establece la Constitución no son respetados.

Es necesario un debate público entre crisis económica y aplicación de la Constitución?

Voy a poner solamente un ejemplo, se ha apelado con reiterada frecuencia en la Argentina de los últimos años a los llamados reglamentos de urgencia para tomar medidas en temas que son de reserva legal. Hasta que punto tenemos la convicción, tenemos la sincera opinión, sin perjuicio de que estos instrumentos han sido muy frecuentes y muy utilizados, de que en muchos casos no existía ni la necesidad ni la urgencia para utilizarlos y que bien podría haber el Congreso sancionado las normas legales pertinentes. No existía apuro ni imposibilidad, muchos de estos reglamentos fueron tomados en épocas u oportunidades en que el Congreso estaba en período de sesiones ordinarias. Sabemos que no fueron al Congreso por una cuestión de asegurarse mayorías en la votación o temores a perder una votación. Es decir, en definitiva, la búsqueda de un atajo político en determinadas circunstancias ha privado la mayor solidez que el debate racional de la ciudadanía puede dar. Las consecuencias de todo esto han sido prevenciones sobre niveles de seguridad jurídica que el país sigue pagando en la actualidad en términos de riesgo país ante organismos internacionales, de crédito, ante la opinión del exterior, de los inversores, etcétera. La pregunta que frecuentemente se hace un inversor del exterior o los organismos internacionales acerca de si ese proceso de modernización, de reforma, inversión, tiene bases legales sólidas, si será respetado en el futuro. A veces cuesta explicarle a un analista extranjero cuales son las bases legales. Esta también es una pregunta que hay que hacerse, sin negar por eso el origen de la crisis. Lo que yo creo que es un error es contraponer crisis económica versus orden constitucional. Parecería que cada vez que hay una crisis económica tenemos que suspender la plena vigencia de la Constitución. Y no parecería ser que tuviera oportunidad una relación lógica entre una cosa y la otra. Tal vez, lo que tenemos que superar es un problema cultural de desapego a una forma racional de tomar decisiones y un desapego al comportamiento normativo de nuestra propia población, de nuestro sentido cultural, de vivir en un estado de derecho. Pero creo que ese es un problema cultural al que no es el momento de referirse ahora.

No hay duda que estamos en una crisis. No hay duda que esa crisis requiere repensar grandes cosas, muchas están en el debate público. Son tan sabidas que no necesito agregarlas, desde la reforma política y la reforma tributaria hasta las definiciones sobre el federalismo argentino. Pero qué impide que esto pueda tener un debate y que ese debate pueda tener inclusive un marco constitucional. No hay ninguna razón que lo impida. Qué razón impedía a la Comisión Constituyente de 1994 haber debatido profundamente el sistema tributario impositivo argentino, el sistema histórico, en lugar de incorporar una práctica como la coparticipación federal que era una práctica de deformaciones. Era una cuestión de coyuntura, de no profundizar un aspecto institucional y se llegó a constitucionalizar un sistema de coyuntura que venía siendo un remiendo de la situación del interior.

En la crisis actual se dan situaciones de  desigualdad en el tratamiento de los ciudadanos argentinos, que pueda merecer protección constitucional?

La igualdad ante la ley es un principio cardinal del sistema democrático. Si hay un problema que está viviendo la Argentina es un problema de igualdad. Creo que nunca ha habido mayores niveles de desigualdad que los que notamos en este momento. La crisis ha acentuado estas diferencias pero yo creo que también la implementación de las medidas a la luz de estas normas han creado esta situación. Hay señales que tienen que ver con la cuestión macro y yo creo que el diferente tratamiento a las deudas que fueron pesificadas, deudas contraídas en dólares que fueron pesificadas, con respecto a los ahorros existentes en el sistema bancario han generado situaciones de desigualdad fuertes. Fíjese usted que quienes contraen una deuda, de alguna manera están beneficiándose con un crédito que luego devuelve o ha devuelto en sumas muy inferiores a las cuales ha adquirido; y quien ha realizado ahorros, quien ha confiado y ha pensado en la inversión en el ahorro como base de un sistema, como base de un sistema capitalista basado en la propiedad, se ha visto perjudicado. 

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