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A
C U E R D O
En
la ciudad de La Plata, a 19 de marzo de dos mil tres, habiéndose
establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo
2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación:
doctores Hitters, Kogan, Soria, Pettigiani, Negri, Roncoroni,
de Lázzari y Salas se reúnen los señores jueces de la
Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para
pronunciar sentencia definitiva en la causa B-64.474
“COLEGIO DE ABOGADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
C/PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/AMPARO”
A
N T E C E D E N T E S
1.
A fs. 17 y ss. se presentan los abogados Raúl Omar Steffen y
Horacio Alberto Vero, invocando el carácter de presidente y
secretario -respectivamente- del Colegio de
Abogados de la Provincia de Buenos Aires y en representación
de la entidad, en los términos de los arts. 49 y 50 inc. k
de la ley 5177 y su modificatoria 12.277 (t.o. decreto
2885/01), promueven acción de amparo contra la Provincia de
Buenos Aires. Previa aclaración del fracaso de un proceso
semejante abierto ante el Tribunal de Casación Penal que se
declaró incompetente, precisan el objeto de la litis ahora
radicada, originariamente, en la Suprema Corte. Es así que
formulan la pretensión de que se repare la omisión de poner
en funcionamiento el fuero contencioso administrativo
conforme ha sido establecido por las leyes 12.008, 12.310 y
12.074. Exponen que tal inacción coloca a sus representados
y a todos los habitantes de la Provincia de Buenos Aires, en
situación de privación de la tutela judicial continua y
efectiva en materia contencioso administrativa (arts. 15, 166
y 215 de la Constitución de la Provincia.
Solicitan
que se proceda a la puesta en marcha del indicado fuero ordenándose
tomar juramento a los jueces designados, dentro del plazo
perentorio de 60 días, bajo apercibimiento de hacer
responsables a los miembros de la Suprema Corte en los términos
de los arts. 3, 57 y 176 de la Constitución Provincia.
2.
Previo a todo trámite, el Tribunal requirió a los
interesados acreditasen representación suficiente mediante
mandato idóneo extendido por parte del Consejo Superior del
Colegio de Abogados de la provincia (arts. 49, 50 inc.
“k” y 52 de la ley 5177 t.o. dec. 2885, modificada por
ley 12.277; arts. 46 y 47 del C.P.C.C.) (res. de fs. 29). A
fin de dar cumplimiento a tal extremo, se acompañó la
documentación que obra agregada a fs. 31/35.
3.
La Suprema Corte se abocó a continuación al tratamiento de
la recusación de sus miembros y de todos los magistrados de
la jurisdicción provincial llamados a integrarla, formulada
en la demanda (punto VI. fs. 21 cta../23). Resolvió
rechazarla “in límine” (fs. 38/41 cta..).
4.
La Fiscalía de Estado produjo el informe circunstanciado
que, en los términos del art. 10 de la ley 7.166, fue
requerido por el Tribunal al Sr. Gobernador. Allí planteó
la falta de legitimación activa de los representantes del
Colegio de Abogados, la inadmisibilidad e improcedencia de la
pretensión. En consecuencia, solicitó se desestime la acción.
5.
Producida la prueba ofrecida por la actora, consistente en la
causa que tramitara ante el Tribunal de Casación Penal
(caratulada “Abud, Juan Carlos y Díaz, Rodolfo Alfonso
s/amparo”) y hallándose la presente en estado de
pronunciar sentencia, se decidió plantear y votar las
siguientes
C
U E S T I O N E S
1º:
¿Son fundadas las objeciones de la Fiscalía de Estado a la
legitimación invocada por la demandante y a la admisibilidad
de la acción?
2º
En caso negativo: ¿Es fundada la demanda?
3º
En caso afirmativo: ¿Qué pronunciamiento corresponde
adoptar?
V
O T A C I O N
A
la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters
dijo:
I.
1. En el informe circunstanciado glosado a fs. 47 y ss., el
Fiscal de Estado plantea en primer término, la falta de
legitimación activa de los representantes del Colegio de
Abogados de la Provincia de Buenos Aires para promover la
acción intentada.
En
breve desarrollo y tras precisar que su reparo atañe a la legitimatio ad causam, aduce que tal aptitud, en el caso, “debe
quedar exclusivamente limitada a los profesionales designados
para ocupar los cargos que requiere la creación del fuero en
cuestión, a quienes individualmente alcanzarían las normas
y decisiones cuestionadas”.
2.
No resulta fundada tal oposición.
Los
letrados presentados en autos han acreditado la representación
que invisten y alegan en la demanda, conforme lo requerido
por el Tribunal en los términos de los arts. 49, 50 inc.
“k” y 52 de la ley 5.177 ‑t.o. dec. N°
2.885/01‑ (res. de fs. 29). En efecto, adjuntaron
documentación de la que surge que el Consejo Superior de la
entidad profesional aprobó la actuación judicial así como
también, en lo esencial, el tenor del libelo inicial
(escrito de fs. 36/36 cta.., actas de fs. 31 y 32 y proyecto
de fs. 33/35).
El
titular de la relación jurídica procesal y sustancial es así
el Colegio de Abogados de la Provincia. El Tribunal aceptó
implícitamente la aludida representación y consecuente
legitimación activa en el decisorio de fs. 38/41 cta...
El
actor es una persona jurídica de derecho público no estatal
(art. 48 ley 5.177, t.o. por decreto 2.885/01) entre cuyos
deberes y atribuciones se cuenta “actuar judicial o
administrativamente en defensa de los intereses
profesionales, pudiendo otorgar mandatos a tal efecto”
(art. 50 inc. “k”, ley cit.). Similar prerrogativa se
pone a cargo de los Colegios Departamentales (art. 19 inc. 4,
ley cit.), así como la función de “cumplir y hacer
cumplir el mandato ético superior de la abogacía, de
defender la justicia, la democracia, el estado de derecho y
las instituciones republicanas en toda situación en la que
estos valores se encuentren comprometidos, conforme a los
derechos y garantías constitucionales” (art. 19 inc. 9, de
la misma ley).
En
estas condiciones, no resulta dudosa la aptitud del Colegio
de Abogados de la Provincia para deducir acción de amparo en
defensa de los intereses que invoca: el derecho al trabajo de
los colegiados -arts. 14, Const. Nac. y 27, Const.
prov.- y la tutela judicial continua y efectiva en
materia contencioso administrativa de sus representados y de
los habitantes de la Provincia -arts. 15, 166 y 215,
Const. prov.- (fs. 18, 19 cta.. y 36).
Circunscribir
la legitimación procesal a los límites “individuales”
que pretende el Fiscal de Estado, implicaría desconocer, no
sólo las referidas normas legales que la confieren (ley
5.177, cit.), sino los alcances constitucionales de la tutela
judicial en general y de la garantía del amparo en
particular (arts. 18, 43, 75 inc. 22 y concs. Constitución
nacional; 11, 15, 20 inc. 2º y concs., Constitución
provincial).
No
sólo los derechos e intereses individuales sino también los
colectivos reciben protección explícita a través de las
mentadas garantías (cfr. normas cits.).
Es
así que esta Corte no ha opuesto reparos a la legitimación
en acciones promovidas en resguardo de situaciones de carácter
colectivo (cfr. causas B‑64.119, “Asociación de
Personal Jerárquico y Profesional de la Municipalidad de Morón,
Hurlingham e Ituzaingó, res. 10-VII-02;
B‑64.648, “Municipalidad de La Plata s/art. 6º, en
autos: Ponz”, res. 2-X-02; B‑64.785,
“Fiscal de Estado s/art. 6º en autos: Cámara Argentina de
Agencias de Turf”, res. 30‑X‑02; B. 64.706,
“Municipalidad de Morón s/art. 6º, en autos: Sindicato de
Trabajadores Municipales de Morón, Hurlingham e Ituzaingó
s/amparo” y B. 64.829 “Sindicato c/Municipalidad de Morón
s/amparo”, res. 27-XI-02; en sent. conc. CSJN a
partir del caso “Asociación de Grandes Usuarios de Energía
Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) c/Provincia
de Buenos Aires y otro”, sent. del 24‑IV‑97),
sin perjuicio del examen que en cada caso corresponda
efectuar con arreglo a las normas aplicables, en torno a la
titularidad del interés o derecho, análisis que, en el
presente caso y tal como quedó visto, demuestra acreditado
el presupuesto en cuestión. En esta vertiente, cabe
destacar, por su analogía con el sub‑lite en cuanto al
requisito subjetivo de la pretensión en tratamiento, el
precedente “Colegio de Abogados del Departamento Judicial
de Morón c/Provincia de Buenos Aires s/acción de amparo”
(causa B-64.649, con sentencia de fecha
27-XI-02) en el cual la entidad departamental
demandó en defensa de sus matriculados y de la administración
de justicia y, con tal legitimación, cuestionó -y
obtuvo pronunciamiento al respecto- decisiones de
superintendencia adoptadas con respecto al Edificio asiento
de los tribunales departamentales.
En
mérito de lo expuesto, debe desestimarse el planteo de la
demandada.
Por
último, en razón de que, como se analizara, el Colegio de
Abogados de la Provincia posee legitimación suficiente para
plantear la pretensión sometida a juzgamiento, carece de
sentido ocuparse de si la condición de ciudadanos -también invocada por los presentantes a fs. 18 de la
demanda- les confiere tal aptitud procesal.
II-
1. En otro orden de consideraciones, bajo el acápite de
“improcedencia formal de la acción de amparo” (punto V,
fs. 53), Fiscalía de Estado propone argumentos relativos a
la inadmisibilidad e improcedencia de la pretensión.
Atendiendo
a que tal vía fue con anterioridad antes interpuesta ante el
Tribunal de Casación Penal -que se declaró
incompetente y decidió el archivo del expediente-,
considera que ahora se persigue la continuidad de un proceso
consentido y concluido.
Por
otra parte, sostiene que no se reúnen los requisitos
necesarios para la procedencia formal y sustancial. No se ha
demostrado, a su criterio, de qué modo la omisión que se
imputa lesiona en forma actual y con arbitrariedad los
derechos del amparista, ya que existe la autoridad competente
en la materia y el particular tiene a su disposición
diferentes remedios para ejercer sus derechos. A lo que
agrega que la puesta en marcha del fuero no es un objetivo
que coincida con la rapidez necesaria para la viabilidad del
amparo. Alega además que se pretende desconocer la
competencia de la Suprema Corte para entender
transitoriamente en las causas contencioso administrativas y,
en tal sentido, la improcedencia de la acción resultaría de
que se atacan actos jurisdiccionales.
2.
Tampoco asiste razón a estos cuestionamientos.
La
demanda de fs. 17/27 se autoabastece como medio procesal idóneo
para abrir la jurisdicción (cfr. art. 7 y concs., ley
7.166).
No
obsta a ello que se haya intentado el amparo con el mismo
objeto ante otro órgano judicial, si el pleito concluyó con
el pronunciamiento de incompetencia del órgano judicial
actuante (Tribunal de Casación Penal) y el archivo del
expediente, según surge de las constancias de esa causa,
ofrecida como prueba por la actora.
De
tal modo, no ha recaído una decisión de mérito que limite
o impida el juzgamiento de la cuestión.
En
cuanto a las restantes alegaciones, no encuentro que incidan
en la admisibilidad de la vía por referirse a su
procedencia.
Por
último, en punto al objeto del amparo, es claro que radica
en reparar una “omisión lesiva” de la Provincia (la de
poner en funcionamiento un fuero judicial) y de ningún modo
en controvertir actos jurisdiccionales. Es desacertado
tergiversar la pretensión expuesta por la actora, por el
hecho de que efectúe críticas hacia la jurisprudencia en
temas relacionados con la cuestión. Es claro que aquello que
se persigue revertir a través de la acción es la aludida
inactividad estatal y no el contenido de decisorios
judiciales.
III.
No existiendo reparos que formular con respecto a la
legitimación y admisibilidad de la acción, corresponde
rechazar los articulados al respecto por la demandada. A la
primera cuestión, voto por la negativa.
A
la primera cuestión planteada, la señora Juez doctora
Kogan, por los fundamentos expuestos por el señor Juez
doctor Hitters, votó por la negativa.
A
la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria
dijo:
1.Adhiero
al voto de mi distinguido colega el Dr. Hitters, con las
salvedades que seguidamente paso a exponer, en orden a la
legitimación activa que se invoca para promover la presente
acción de amparo.
Ante
todo, coincido en que el Colegio de Abogados de la Provincia
de Buenos Aires posee legitimación suficiente para plantear
la pretensión que ha deducido en el caso, en defensa de los
intereses colectivos de los matriculados (artículos 20
inciso 2º y 41, primer párrafo, de la Constitución
Provincial; 47, 48, 50 in
fine, e incisos a] y k], de la ley Nº 5177 t.o. por
decreto Nº 2.885/01) que reputa afectados a raíz del
incumplimiento en la puesta en marcha del fuero contencioso
administrativo.
Aparte
de lo dicho en el primer voto, interpreto que, en el caso, el
artículo 5º inciso b) de la ley Nº 7.166 (t.o. por decreto
Nº 1.067/95) en cuanto menciona, entre otros sujetos
habilitados para demandar por amparo, a las entidades
con personería profesional, también abastece los
requerimientos necesarios para viabilizar la pretensión.
La
conclusión apuntada responde con justeza al tipo de
contienda que tramita en autos, cuyo objeto, al par de
concitar un visible interés público e institucional, se
proyecta sobre otras esferas, de índole colectiva o
sectorial, dignas de protección. El Colegio de Abogados de
la Provincia puede invocar la necesidad de tutela de
intereses de este tipo. Ello a partir del cual, su reacción
contra un incumplimiento que califica de grave en el servicio
de justicia, como es la falta de funcionamiento del fuero
contencioso administrativo, tal cual fue delineado por el
constituyente del año 1994, resulta admisible.
Puede
percibirse el impacto negativo de tal carencia sobre los
intereses sectoriales de la abogacía de la Provincia de
Buenos Aires, representada por su colegio profesional, ente
que, a la vez, congrega a aquellos establecidos en cada
departamento judicial (artículo 47, ley Nº 5.177 t.o. por
decreto Nº 2.885/01). Una de las aristas de la afectación
invocada en esta litis, gira en derredor de la menor
accesibilidad territorial reflejada en la falta de
descentralización que exhibe el actual estado de cosas. Más
allá de advertir que el artículo 166, in
fine, de la Constitución no diseñó un modelo
definidamente descentralizado, no cabe duda que si se compara
la situación todavía vigente con la descripta por normas
legales reguladoras del nuevo sistema procesal
administrativo, aquélla exhibe una concentración de la que
éste se aleja. Al menos, no es impensable suponer que la
postergación en implantar dicho sistema, entre otras
consecuencias, limita el campo de actuación profesional de
los abogados -particularmente los del interior de la
Provincia- situación que, de lograr plena operatividad
el nuevo fuero, podría revertirse.
3.
En otro orden de cosas, advierto que la presentación bajo
examen no se ha estructurado sólo a partir de la legitimación
que invoca el órgano directivo del Colegio profesional. A
ella se agrega la alegada condición de habitantes o
ciudadanos de quienes firman la demanda.
3.a.
En efecto, los señores Raúl Omar Steffen y Horacio Alberto
Vero arguyen que la falta de funcionamiento del fuero
contencioso administrativo los coloca “... en
situación de privación de tutela judicial continua y
efectiva en materia contencioso administrativa, en un doble
aspecto: como ciudadanos titulares de dichas garantías
constitucionales y como profesionales del derecho que vemos
cercenada la incumbencia en la materia...” (fs. 18).
3.b.
En atención a las características que ofrece la
controversia a dirimir, no encuentro que el invocado carácter
baste para franquear el acceso a esta instancia judicial.
Por
el contrario, la condición que esgrimen no es apta para
suscitar la jurisdicción del Tribunal en el presente caso.
Se trata de una aptitud, común a la de toda la población
que habita en el territorio provincial, de una generalidad
tal que su relación con el objeto de la pretensión
articulada y con la correlativa infracción normativa que se
denuncia, no permite tener por configurada una afectación a
situaciones subjetivas de quienes procuran aparecer como
destinatarios de protección por el ordenamiento. No hay
siquiera una suficiente proximidad con el interés sustancial
y concreto -ora individual, ora de incidencia colectiva
en general- necesario para la consideración del caso o
controversia.
Pues,
por más ensanchado que sea su reconocimiento normativo, la
aptitud legitimante en el proceso supone una cierta
pertenencia o titularidad del derecho o interés que se
invoca. En la especie, no se advierte cómo los aquí
demandantes, en su invocada calidad de ciudadanos de esta
Provincia, han experimentado o sufren una afectación a su
esfera de intereses jurídicos, remediable por medio de una
acción de amparo, que se derive de la falta de inicio del
fuero contencioso administrativo o -lo que parece menos
explicable aún- de la demora en la toma de juramento y
puesta en posesión de sus cargos a unos magistrados que han
de integrar dicho fuero.
Tampoco
cabría poner a aquellos “intereses” en un pie de
igualdad con otros derechos (de usuarios y consumidores de
bienes y servicios públicos, al ambiente, a la tutela urbanística,
la protección del patrimonio cultural, entre otros, cfr. artículos
41, 42 y 43 de la C.N.) que, por configurarse con
determinados atributos singulares (v. gr., la definición
normativa, el modo de adjudicación jurídica de su
titularidad, el carácter ostensible de bienes de fruición
colectiva, la indeterminación de los portadores, etc.),
reciben del ordenamiento una tutela diferente y plural, que
en muchos casos habilita al ejercicio de una acción popular
(cfr. Huergo Lora, Alejandro, “Las pretensiones de condena
en el Contencioso‑Administrativo”, Madrid, 2.000, p.
209).
3.c.
Si bien es cierto que el artículo 20 inciso 2º de la
Constitución Provincial reconoce legitimación para accionar
por la vía del amparo en defensa de los derechos colectivos,
como también lo hace el artículo 43 de la Constitución
Nacional con los derechos de incidencia
colectiva en general, de tales enunciados normativos, que
irradian la salvaguarda de la juridicidad hacia una
amplificada diversidad de titularidades subjetivas y entes
exponenciales de intereses pluri‑individuales, no se
sigue, empero, una libre e incondicionada admisión de la
facultad de incoar procesos judiciales por los que se
reaccione contra alguna abstención atribuida a los entes públicos.
Al
menos como regla básica, frente a tales conflictos, una
cualidad que se identifique con el interés -generalizado y común- de toda persona, en la
salvaguarda de la juridicidad o en el ejercicio regular de
los cometidos estatales, no conducirá a legitimarla para
recabar la tutela jurisdiccional, sin la necesaria densidad
normativa que ligue su situación con el deber reputado
incumplido, a no ser que la expansión de las atribuciones
del Poder Judicial que de tal criterio derive desatienda que
aquél tiene como función primordial decidir casos
o controversias,
lo cual requiere que se persiga en concreto la determinación
del derecho debatido entre partes adversas (C.S.J.N., Fallos:
275:282; 308:1489; 313:863, 323: 1339, entre otros) y no
asumir roles protagónicos en el proceso de redistribución y
configuración sociales (cfr. Parejo Alfonso, Luciano,
“Crisis y renovación en el derecho público”, Madrid,
1991, p. 72).
Los
preceptos constitucionales están llenos de graduaciones, de
relieves, de énfasis marcados (cfr. Martín Retortillo,
Lorenzo ‑ de Otto y Pardo, Ignacio, “Derechos
fundamentales y constitución”, Madrid 1992, p. 66) y no
siempre su quebrantamiento los habilita a todos a los
habitantes a ingresar a los tribunales, a fin de pedirles su
intervención, sin dar cuenta del agravio que, objetivamente,
por tal vía procuran reparar.
3.d.Más
allá del carácter eminentemente institucional que encierra
la materia en debate, los letrados firmantes de la acción no
han intentado demostrar de qué modo y con qué intensidad se
ha visto afectada su cualidad de habitantes o ciudadanos, a
causa de la omisión estatal contra la que se alzan en este
amparo.
4.
En consecuencia, estimo apropiado dar curso a la pretensión,
únicamente en cuanto ha sido entablada por el Colegio de
Abogados de la Provincia de Buenos Aires, no así en lo que
respecta a la invocada condición de ciudadanos que exponen
los señores Steffen y Vero.
5.
La restante cuestión de admisibilidad, opuesta por el Fiscal
de Estado, ha de correr la suerte negativa que señala el
voto al cual adhiero, por las razones que allí se exponen.
6.
Con este alcance, voto por la negativa.
Los
señores Jueces doctores Pettigiani, Negri, Roncoroni, de Lázzari
y Salas, por los fundamentos expuestos por el señor Juez
doctor Hitters, votaron la primera cuestión por la
negativa.
A
la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters
dijo:
I‑1.
Sostiene la actora que se configura una “omisión
arbitraria e inconstitucional del Estado Provincial, que no
actúa los medios tendientes a poner en funcionamiento el
nuevo fuero contencioso administrativo, manteniendo la
vigencia de una ley procesal incompatible y una competencia
que conforme a los preceptos constitucionales invocados ya no
le pertenece a la Suprema Corte (arts. 161, 166 y 215,
C.P.B.A.)”.
La
denunciada inactividad, añade, no permite a los ciudadanos
en general y a sus representados en particular gozar de la
garantía de la tutela judicial continua y efectiva en
materia contencioso administrativa (art. 15, CPBA).
Además
de referir acerca de la utilización de una norma
constitucional derogada (art. 149 inc. 3, Const. de 1934) y
no aplicación de la nueva fórmula de control administrativo
(art. 166) y del Código Procesal que la reglamenta (ley
12.008), arguye que la citada garantía (art. 15, Constitución
Provincial) se frustra por la falta de descentralización
jurisdiccional, en flagrante violación a los preceptos
constitucionales y legales.
Accionar
omisivo que, según la parte, lesiona su incumbencia
profesional en la materia y el derecho al trabajo de sus
colegiados (arts. 14, CN y 27 CP).
Tras
efectuar una reseña de los antecedentes normativos
(constitucionales, legislativos y reglamentarios), afirma que
se han producido los pasos necesarios para que el fuero esté
en funcionamiento y sólo una actitud de la cabeza del Poder
Judicial hace que dicho objetivo no se concrete y se
prorrogue de hecho el ya prolongado vencimiento del plazo
constitucional.
Entiende
que el fuero debe y puede funcionar en forma inmediata pues
se cuenta con las leyes de creación del mismo y la que
establece el régimen procesal respectivo; se han designado
los jueces de primera instancia; se compraron los bienes
muebles e informáticos así como se celebraron los contratos
relativos a la mayoría de los inmuebles para el asiento de
los tribunales. La falta de nombramiento de los camaristas
puede suplirse conforme lo preve el art. 10 de la ley 12.074
(t.o. ley 12.310).
Es
palmaria la indefensión que sufren los habitantes de la
Provincia en materia contencioso administrativo, si se coteja
la realidad con lo establecido en la nueva Constitución y el
Código que la reglamenta, instrumentos que, arguye, sin ningún
pudor se han remitido al archivo.
En
suma, expresa que se carece de control sobre la actividad
administrativa y que el ínfimo que subsiste se encuentra
concentrado en la Corte, por lo cual debido a la ausencia de
inmediación y descentralización, el acceso irrestricto a la
justicia es impensable.
Reprocha
la interpretación del art. 6 del Código Varela que ese
tribunal efectúa, incurriéndose en materia de amparo en
denegación de justicia.
Por
lo tanto, pretende que se haga lugar al amparo ordenándose
tomar juramento a los jueces designados para el fuero y
ponerlo en funcionamiento en el plazo perentorio de 60 días
de quedar firme el fallo, bajo apercibimiento de hacer
responsables a los miembros de la Suprema Corte en los términos
de los arts. 3, 57 y 176 de la Constitución provincial.
2.
El Fiscal de Estado intenta refutar las razones de la
amparista, sobre la base de que, la no instalación de los órganos
del fuero no impediría acceder a la justicia pues la
competencia en la materia la ejerce, transitoriamente, la
Suprema Corte.
Hace
hincapié en los distintos antecedentes que jalonaron la
cuestión desde que la reforma de la Carta magna de 1994
consagró las nuevas normas en lo contencioso administrativo
(arts. 166, quinto apartado y 215).
En
tal desarrollo, destaca los pronunciamientos de la Suprema
Corte en torno a la vigencia de la cláusula constitucional
sobre la materia (art. 166, cit.).
Se
dedica luego a la realidad socio económica imperante y pone
de manifiesto que la Ley de Presupuesto para el año 2001
dispuso, en la Partida General para la totalidad del Poder
Judicial, la previsión del gasto para la puesta en
funcionamiento del fuero contencioso administrativo. No
obstante, la crisis económico financiera determinó que el
Poder Ejecutivo dispusiera medidas de contención de
erogaciones. Así se dictó la ley 12.727.
No
era factible en ese marco poner en marcha el aludido fuero
durante el ejercicio 2001.
En
la Provincia resta implementar organismos del fuero penal, de
menores y de familia, debiendo priorizarse el de menores y
penal.
No
obstante, destaca que se encuentra en elaboración el
Proyecto de Ley de Presupuesto del año 2003 en el que se
estudian reasignaciones de partidas destinadas a la
implementación del fuero contencioso administrativo.
Solicita
el rechazo de la acción.
II.
1. En primer término, he de referirme a los antecedentes de
la cuestión, a partir de lo dispuesto por los arts. 15, 166
quinto apartado, 215, 217 segundo apartado y concordantes de
la Constitución provincial reformada en 1994 y, luego, lo
establecido por las leyes 5827, 12.008, 12.074, 12.162,
12.310 y 12.447 y por los Decretos del Poder Ejecutivo Nº
5188/98 y Nº 2309/99.
La
reforma constitucional, de conformidad a las citadas
disposiciones y de consuno con lo previsto en el art. 161 de
la misma, suprimió la competencia originaria de la Suprema
Corte en materia contencioso administrativa, estableció una
nueva cláusula general sobre ella y dispuso la creación de
tribunales específicos para el juzgamiento de los casos
comprendidos en la citada materia. Asimismo, encomendó a la
Legislatura el establecimiento del fuero contencioso
administrativo y la sanción del Código procesal respectivo,
e impuso la designación de los jueces de ese fuero de
acuerdo con el procedimiento de selección instituido por la
Constitución con intervención del Consejo de la
Magistratura; todo ello para empezar a regir antes del 1º‑X‑97.
Llegada
esa fecha y no habiéndose aún establecido el fuero
especializado, la Suprema Corte resolvió ‑en los casos
concretos sometidos a su conocimiento‑ que le
correspondía, transitoriamente, mantener el ejercicio de la
competencia originaria en lo contencioso administrativo de
conformidad a la previsión del art. 215, segundo párrafo,
de la Constitución (causa B. 58.594, “Ortíz”, res. del
1º‑X‑97 y posteriores), con arreglo al criterio
que ya había sentado de que tal competencia se regía por
las reglas y principios que se venían aplicando (B. 56.054,
“Velásquez”, res. del 18‑X‑94, B. 56.125,
“Oviedo”, res. del 18‑X‑94).
Sancionado
el ordenamiento adjetivo en la materia (ley 12.008, B.O.
3‑XI‑97), éste determinó un nuevo plazo para el
comienzo de las actividades de los tribunales en cuestión
‑1º‑X‑98‑ (art. 78, inc. 1) el que
fue prorrogado por la ley 12.162 hasta el 1º‑VI‑99;
también fenecido sin que comenzara a funcionar el fuero, la
Corte reiteró la posición expresada en el párrafo anterior
(B. 58.959 “Parodi”, res. 1º-VI-99 y su
antecedente causa B. 56.966, “La Jirafa Azul S.A.”, res.
del 25-XI-97).
La
ley 12.074 (B.O. 26/27-I-98) dispuso la
organización del aludido engranaje institucional con
Tribunales de Primera Instancia y Cámaras de Apelación
(estas últimas según la modificación introducida por la
ley 12.310 que reemplazó el sistema casatorio instituido en
el texto originario de las leyes 12.074 y 12.008).
Por
resolución del Presidente de la Suprema Corte se dispuso
conformar una Comisión integrada con funcionarios de
diversas áreas a fin de avocarse al estudio de las medidas
que debían instrumentarse para la puesta en funcionamiento
de los nuevos organismos (res. Nº 52 del 1º‑II‑99);
Por
otra parte, el Poder Ejecutivo por decreto 5.188/98 (B.O.
22‑III‑99) de conformidad a lo previsto por el
art. 27 de la ley 12.074, determinó con cuáles Tribunales
se iniciarían las actividades del fuero contencioso
administrativo (Bahía Blanca -1 TCA-, San Martín -1 TCA-, La Plata
-2 TCA-, Lomas de
Zamora -1 TCA-, Mar del Plata -1 TCA-
y San Nicolás -1 TCA-); más adelante, por
decreto 2.309/99 (B.O. 16‑IX‑99) se hizo lo
propio en relación a las Cámaras de Apelación en lo
contencioso administrativo (una de dos salas en La Plata y
otra de una sóla sala en San Martín).
En
atención a los informes elevados por la Comisión aludida
anteriormente, el Presidente de la Suprema Corte dispuso
medidas tendientes a la locación de inmuebles necesarios
(Res. 1453 del 7-V-99) lo que fuera ratificado
por el Tribunal (Res. 1184 aprobada en el acuerdo del
11‑V‑99).
Durante
el curso del año 1999 el Consejo de la Magistratura efectuó
las convocatorias a los concursos para la cobertura de los
cargos de jueces de los órganos con los que, según los
decretos 5.188/98 y 2.309/99, comenzarían las funciones del
fuero especializado. Como resultado de estos procedimientos
de selección: 1) fueron designados por el Poder Ejecutivo
previo acuerdo del Senado, en el mes de noviembre de 1999,
los integrantes de los Tribunales contencioso administrativos
de La Plata (uno de los dos tribunales), Lomas de Zamora, Mar
del Plata (excepto uno de sus miembros), San Martín y San
Nicolás; 2) fueron giradas en mayo y octubre del año 2000
por el Consejo de la Magistratura al Poder Ejecutivo las
ternas para cubrir los cargos de jueces de las Cámaras de
Apelación de La Plata (5 cargos) y de San Martín (3 cargos)
así como también las relativas a los Tribunales contencioso
administrativos de La Plata y Bahía Blanca (que habían
quedado desiertos en el primer concurso).
En
esas condiciones, el Presidente de este Tribunal solicitó al
Poder Ejecutivo, en sendas notas de los meses de septiembre y
de noviembre del 2000, que informara a la Suprema Corte
respecto de la fecha estimativa en que concretaría la remisión
de los decretos de designación de los magistrados del fuero
a efectos de posibilitar el inicio de sus actividades. En
respuesta a la primera de esas misivas, el Ministro de
Justicia contestó que “en un breve plazo el fuero se
encontrará en condiciones de funcionar”; pese a lo cual el
Poder Ejecutivo no dio cumplimiento entonces ‑ni lo ha
hecho hasta la fecha‑ a la remisión de la totalidad de
los pliegos respectivos.
En
ese estado se ha mantenido, en lo esencial, la cuestión, no
obstante hallarse incluida en la Ley de Presupuesto del año
2001 la partida destinada a atender la implantación del
fuero de marras.
Al
no avanzar los aludidos procedimientos de integración de los
órganos judiciales, se ha producido la paralización de la
puesta en funcionamiento de la estructura, puesto que,
inconclusa la composición de aquéllos se ha visto
suspendida toda actuación enderezada a esa finalidad. La
mora de uno de los eslabones a que se encuentra supeditada la
conformación de los órganos ha aparejado o arrastrado, por
lógica consecuencia, la operatividad de la reforma. Además
del presente pleito, se han efectuado reclamos y/o
cuestionamientos administrativos y judiciales para lograr tal
objetivo. Hasta ahora, la suerte del asunto no ha podido ser
modificada.
Cabe
destacar que en el último año esta Corte ha revisado varios
criterios interpretativos acerca de las cuestiones
concernientes al proceso administrativo, entre los cuales es
dable mencionar la aplicación de la nueva cláusula general
sobre la materia (art. 166, Constitución provincial: causa
B‑64.745, “Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía
Blanca”, res. 23-X-02) con lo que se revierte y
supera la doctrina antes mencionada de los casos “Oviedo”
y “Velásquez”. Aunque ello pone parcialmente en vigencia
la reforma contencioso administrativa, no da solución a la
integral plenitud de la misma, la que exige la efectividad
del fuero y del nuevo régimen adjetivo (art. 215, C.P.).
Por
otra parte, en ejercicio de funciones de gobierno este
Tribunal puso en conocimiento al Poder Ejecutivo la necesidad
de incorporación en el Presupuesto del año 2003, de los créditos
y cargos solicitados para la habilitación del Fuero
Contencioso Administrativo (Res. Nº 2.459/02 y Nº
2.990/02).
2.
De la reseña y consideraciones anteriores se desprende que
se ha configurado por el Poder Ejecutivo la “omisión” o
“inactividad” en el cumplimiento de la manda
constitucional, legal y reglamentaria, pese a los diversos
requerimientos efectuados por este Tribunal.
Existe
un deber jurídico concreto, impuesto con precisión por la
mayor grada normativa local y sujeto a un término (art. 215,
Const. prov.), vencido con holgura. La Carta Magna impuso el
juzgamiento de los casos originados en el ejercicio de
funciones administrativas “por tribunales competentes en lo
contencioso administrativo” (art. 166, último párrafo) y
que el fuero y Código procesal respectivo debían entrar en
vigencia conjunta “antes del 1º de octubre de 1997”
(cfr. art. 215, cit.). Más allá de si el legislador se
hallaba constitucionalmente habilitado para extender ese término
constitucional una vez agotado, lo prorrogó según se precisó
en el relato antecedente; mas tampoco la Provincia logró
ajustarse a tal aplazamiento subconstitucional.
Hasta
el año 2000, conforme surge del relato ya expuesto, se
llevaron adelante actuaciones de los poderes estatales
tendientes a dar cumplimiento a la obligación de marras. A
partir de entonces se produjo la mora.
La
omisión así configurada ha devenido en una parálisis o
inobservancia continuada de graves consecuencias
institucionales y menoscabo de los derechos y garantías
esenciales (art. 15 y conc., Cons. prov.).
De
lo dicho también se desprende que tal situación se ha
suscitado, injustificadamente, cuando correspondía al Poder
Ejecutivo realizar actos en el marco del procedimiento de
selección de algunos magistrados del fuero. Esto sobrellevó
la morosidad de todo el proceso vinculado con la puesta en
funcionamiento de la institución.
Es
palmario, porque surge del simple cotejo de las normas y las
conductas estatales y por ello no requiere ser probado, que
tal inactividad es antijurídica. Se opone abiertamente a lo
dispuesto por el art. 215 y concs. de la Constitución, así
como a las disposiciones subconstitucionales que han sido ya
mencionadas (leyes 12.008, 12.074, 12.162, 12.310 y decretos
dictados en su consecuencia).
En
estos términos es que se acredita el presupuesto de
procedencia de la acción intentada, a saber una conducta
real, de entidad fáctica concreta, de omisión de la
Provincia que exhibe en forma manifiesta los vicios de
inconstitucionalidad, ilegalidad y arbitrariedad (cfr. art.
20.2, Constitución provincial y 1 y concs. ley 7166).
Despojada
la conducta sujeta a enjuiciamiento de todo sustento jurídico,
no se ha alegado ni probado alguna razón justificante del
modo en que quedó plasmada la inactividad. Como tampoco se
han utilizado mecanismos institucionales a efectos de
otorgar, a través de las formalidades propias de los actos
estatales, algún resorte a ese estado de cosas que pueda
conciliarse con el estado de derecho. Simplemente se incurrió
en la antijuridicidad por omisión, se abandonó “sine
die” el curso de las actuaciones debidas en forma
arbitraria, vale decir, sin antecedente que lo respalde.
En
este sentido, vale precisar que las defensas de la Fiscalía
de Estado carecen de entidad para replegar los vicios
aludidos, sino que más bien los confirman.
En
primer término y en cuanto a la situación de emergencia
económica financiera, el organismo se encarga de señalar
que el Presupuesto del año 2001 contemplaba la partida
correspondiente para abrir este fuero judicial, al tiempo que
también menciona la posibilidad de instaurarlo en el segundo
semestre del año 2003.
Si
tal era la situación prevista para el año 2001, no se explica por qué motivo el Poder Ejecutivo suspendió
indefinidamente la remisión de los pliegos de los jueces
faltantes para completar la integración de los órganos del
fuero que debían y deben comenzar a funcionar.
No
se ha acreditado la existencia de una situación de
emergencia que impidiese a ese tiempo el cumplimiento del
mandato constitucional. Y en todo caso, ello no podía
comprometer la continuidad de un procedimiento que se
interrumpió por voluntad del entonces Gobernador.
Por
otra parte, en punto a las prioridades que señala el Fiscal
de Estado con respecto a otros cuerpos judiciales, cabe
advertir que entre ellos y el del sub-examine
se presenta una esencial diferencia en atención a las
precisas imposiciones que para éste ha contemplado la
Constitución. Por lo tanto su incumplimiento no puede hallar
motivación en las necesidades de otras áreas de la
justicia.
En
cuanto a la invocación de la ley 12.727 deviene insustancial
a la pretendida defensa de la demandada, ya que esa normativa
no contiene disposiciones específicas que alcancen la
situación del fuero contencioso administrativo, salvo para
atribuirle competencia en materia de apremios (art. 35 que
sustituye el arr. 3º del decreto‑ley 9.122/78, texto
según ley 12.447). En esas condiciones, mal puede alegarse
que otorga algún sustento legal al aplazamiento de su
implementación.
3.
Conforme surge de los antecedentes expuestos la Suprema Corte
ha asumido su responsabilidad institucional en el
cumplimiento de la Carta Magna local a propósito de la
reforma procesal administrativa; tan es así que mantuvo el
ejercicio de la competencia originaria no obstante el
vencimiento de los plazos constitucional y legales fijados
para la entrada en vigencia del nuevo andamiaje, cuando no se
hallaban dadas aún las condiciones para ello y en aras de
evitar un vacío institucional así como una privación de
justicia (arts. 18 de la Constitución Nacional, 15 de la
Carta Magna local y 8 del Pacto de San José de Costa Rica).
Se
detecta aquí que la omisión imputable a la Provincia se ha
suscitado como consecuencia de la paralización de
actuaciones que incumbían al Poder Ejecutivo. En efecto, la
legislatura dictó las leyes pertinentes: reglamentaria del
fuero y el Código. Luego, como se vio, la Corte asumió la
competencia transitoria interpretando el art. 215 segunda
parte de modo de evitar la privación de justicia. Por último,
el Poder Ejecutivo dictó los decretos determinando los órganos
que comenzarían a funcionar. Llevados a cabo los
procedimientos de selección por el Consejo de la
Magistratura, el Poder Administrador incurrió en la mora,
como ya se señalara.
En
consecuencia y en mérito de las razones expuestas,
corresponde hacer lugar a la demanda por cuanto la omisión
de la Provincia en poner en funcionamiento el fuero
contencioso administrativo lesiona con antijuridicidad y
arbitrariedad manifiesta los derechos, intereses y garantías
consagrados en la Constitución en los arts. 15, 166 y concs.
invocados, con legitimación suficiente, por la entidad
profesional actora (art. 20.2, Constitución provincial).
En
cuanto a los alcances con que deberá efectuarse la condena
pertinente para revertir tal omisión, será tratado en la
tercera cuestión planteada por el Tribunal.
A
la segunda cuestión planteada, voto por la afirmativa.
A
la segunda cuestión planteada, la señora Juez doctora
Kogan, por los fundamentos expuestos por el señor Juez
doctor Hitters, votó por la afirmativa.
A
la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria
dijo:
Adhiero
a lo expuesto por el señor Juez doctor Hitters con los
siguientes alcances.
-I-
1.a.
Mediante el amparo que deduce en autos el Colegio de Abogados
de la Provincia de Buenos Aires se alza contra la “... omisión
de poner en funcionamiento el fuero contencioso
administrativo conforme ha sido establecido por las leyes
12.008, 12.310 y 12.074” (fs. 18) que imputa a la
demandada, y, en consecuencia, reclama que en esta litis “
... se proceda a la
puesta en marcha del mismo [el fuero] en
el plazo y modalidad solicitada en el Capítulo XI del
Petitorio, ordenándose, en la forma que corresponda a
establecer el fuero respectivo, tomar juramento a los jueces
designados, etc. hasta dar cabal cumplimiento a las
disposiciones constitucionales y legales citadas en la
presente” (fs. 18 vta.).
1.b.
Habla el demandante de una “omisión
arbitraria e inconstitucional del Estado Provincial, que ...
[mantiene] la vigencia
de una ley procesal incompatible y una competencia que
conforme a los preceptos constitucionales invocados ya no le
pertenece a la Suprema Corte ...” (fs. 19). Luego de
referir que la abstención también proviene de este
Tribunal, interpreta que el estado de cosas que cuestiona
“... no permite a los
ciudadanos en general y a nuestros representados en
particular, a gozar de la tutela judicial continua y efectiva
en materia contencioso administrativo” (fs. 19). En
varios factores, halla la fuente de aquella lesión, a saber:
a) la no aplicación de la nueva fórmula constitucional
prevista en el artículo 166 in
fine, lo que conlleva la ultra-actividad del texto
anterior; b) la no aplicación del Código procesal aprobado
por ley Nº 12.008; y, c) la falta de descentralización de
la justicia administrativa. Ello, en la opinión de la
actora, trae aparejado que un sinnúmero de hechos y actos
administrativos ilegítimos queden fuera de toda tutela
judicial, entre los cuales mencionan los provenientes de la
función administrativa de los Poderes Judicial y
Legislativo. El cuadro de indefensión al que, en su
criterio, se enfrentan los habitantes de la Provincia, se
agravaría, de una parte con la falta de descentralización
de la justicia administrativa, y de la otra, con la
observancia de una jurisprudencia en materia de amparo, que
la actora atribuye a este Tribunal, la cual haría “letra muerta” de este remedio procesal constitucional (fs. 25
vta.).
Por
fin, aduce que la ausencia de la puesta en marcha del fuero
ocasiona un gravamen a la “incumbencia profesional” de
los colegiados, vulnerando la garantía constitucional que
protege el derecho al trabajo de aquellos (con cita de los
artículos 14 de la C.N. y 27 Constitución de la Provincia).
De
otro lado, al cuestionar la “... actitud
reticente de la cabeza del Poder Judicial” a fs. 24
vta. (apartado X), plantea la actora el deber y la
posibilidad de que el fuero entre a funcionar de inmediato.
En tal sentido, afirma que la falta de designación de los
Jueces de Cámara no es óbice, para que el fuero comience
con los ya nombrados para la primera instancia, pues en tal
supuesto cabría aplicar el régimen de reemplazos e
integraciones previstos en la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
Finalmente,
cuando concreta el propósito que pugna por obtener (en el
Cap. XVI “PETITORIO”, punto 5) solicita que “...
se haga lugar a la presente acción de amparo ordenándose
tomar juramento a los jueces designados para el fuero
contencioso y poner el mismo en funcionamiento en el plazo
perentorio de 60 días de la fecha de quedar firme la
presente...” (fs. 27).
2.
El Fiscal de Estado opone al progreso de la pretensión unos
pocos argumentos defensivos que, sintéticamente expuestos,
se reducen a lo siguiente:
2.a.
En primer lugar, puntualiza que la subsistencia de la
jurisdicción transitoria en manos de este Tribunal, no
implica el padecimiento de un estado de indefensión de los
habitantes de la Provincia de Buenos Aires, ni que la
actividad administrativa que sus poderes públicos despliegan
carezca de control judicial. Apunta que, el problema
suscitado a partir de la reforma constitucional de 1994 fue
superado mediante diversos pronunciamientos de esta Corte,
entre los cuales rescata, primeramente, a los emitidos en los
casos “Oviedo” y “Velásquez” de fecha
18-10-94; “Ortiz” de fecha
1‑10‑97; “La Jirafa Azul” de fecha
25-11-97 y “Parodi” de fecha
1-6-99. De tal reseña extrae como colofón, la
preservación de un adecuado acceso a la justicia así como
de los principios de certeza y | 
