ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE. Dominio público. Delimitación. Deslinde. Servidumbre de protección. Dominio natural. Ecosistema vulnerable. Dunas. Erosión. Regresión del litoral. Cambio climático. Certidumbre científica. Calentamiento de los océanos. Subida del nivel del mar.


"(i) El reproche dirigido al art. 3.1 a), por infringir la reserva de ley del art. 132 CE, parte de una premisa que no es correcta. Conforme a la legislación anterior, la delimitación de la zona marítimo-terrestre no se hacía de modo automático, sencillamente porque no es posible. La realidad fáctica del lugar hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos no se determina con facilidad. Al amparo de la legislación anterior, se aplicaban criterios que no se explicitaban en ninguna norma jurídica, sino que se tomaban en consideración caso por caso, en cada uno de los deslindes."

"El Reglamento es el instrumento idóneo para fijar criterios técnicos, que por su complejidad no es materia propia de la ley. De hecho, el Reglamento de costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, ya los fijó en su artículo 4 a), y esta remisión reglamentaría fue avalada por la STC 198/1991, FJ 1, que se remite a la STC 149/1991, FJ 2. En términos de constitucionalidad, la modificación garantiza mayor seguridad jurídica, pues los criterios reglamentarios vinculan a la Administración al realizar cada uno de los deslindes, unos y otros sometidos al control de la jurisdicción ordinaria."

"La reforma no modifica la definición de zona marítimo-terrestre en este punto, sino que, a la luz de la experiencia, trata de establecer unas cautelas para que su plasmación en los deslindes responda a criterios uniformes. La STC 1491/991, FJ 2, acepta que el legislador «pueda modificar las definiciones o los criterios definitorios de realidades naturales, no jurídicas, a las que la Constitución alude»."

"(ii) En cuanto a los arts. 3. e) El art. 23.3 prevé la posibilidad de que se reduzca la servidumbre de protección hasta un mínimo de 20 metros en los tramos alejados de la desembocadura, por las razones justificadas en la exposición de motivos, cuyo valor jurídico (STC 31/2010, FJ 7) descarta un comportamiento del legislador arbitrario e injustificado. Las condiciones que se establecen garantizan la protección de lugares especialmente valiosos o vulnerables, de modo que no afecta a los valores ambientales susceptibles de protección y el acuerdo interadministrativo asegura la correcta ponderación de todos los intereses en presencia."

"Tal regulación no es incongruente con la definición del dominio público marítimo-terrestre, ya que se trata de los terrenos colindantes al mismo, en los que el Estado delimita los mecanismos de protección. La STC 198/1991, FJ 8, que se remite al FJ 8 D) de la STC 149/1991, valida la remisión reglamentaria en la regulación de la servidumbre de protección, incluso en aquellos casos en que se produce una reducción de ésta (en terrenos calificados como urbanos)."

"f) Del régimen de usos y prohibiciones en la zona de servidumbre de protección, regulado en el
también que las ocupaciones amparadas por una concesión no se destinan siempre a actividades lucrativas o a la prestación de servicios, sino que en muchos casos su fin es residencial."

"El régimen general previsto en la Ley de costas configura la concesión como un acto discrecional (art. 67) y no como acto reglado, sin que exista un derecho subjetivo a obtener una concesión en dominio público. La Ley de costas prevé como potestativa la convocatoria de un procedimiento de concurrencia competitiva para otorgar concesiones y autorizaciones (art. 75.1)."

"El aumento de la duración de la concesión no supone por sí mismo la preterición del interés público o general en favor de intereses particulares. Lo impide la propia naturaleza del dominio público, que no desaparece por su uso privativo. El derecho de ocupación puede extinguirse si concurrieran las causas previstas en el art. 78 LC, que corroboran que el interés público se encuentra debidamente tutelado; en el bien entendido de que el interés público no siempre es el uso común y general, pues no es ésta la concepción que deriva del art. 128 CE, ni de la conocida como Constitución económica."

"Las disposiciones recurridas regulan los efectos que se producen como consecuencia de la modificación de un deslinde que afecte a terrenos que, antes de la Ley de costas de 1988, eran de propiedad privada, inscrita en el Registro de la Propiedad. En estos casos, el legislador de 2013 ha optado por mantener la propiedad privada previa que había enervado la declaración de dominio público hecha por la Ley de costas 1988, y concretada en el correspondiente deslinde. Esta opción es constitucionalmente legítima, porque la Ley de costas de 1988, apoyándose en el art. 132.2 CE, reconoció las propiedades privadas preexistentes en la zona marítimo-terrestre y las playas. Lo hizo hasta el punto de considerar que la declaración de dominio sobre esos terrenos debía compensarse con el otorgamiento de un derecho de ocupación sobre los mismos, mecanismo que la STC 149/1991 consideró válido y suficiente como pago a la expropiación ex lege que produjo la Ley de costas de 1988. Si se considerase que el dominio público preexistía, no solo sería innecesaria la indemnización, sino que sería improcedente, porque la Administración simplemente habría recuperado una propiedad que nunca había dejado de ser suya. No debe perderse de vista que la Ley de costas de 1969, que reconocía los enclaves privados en dominio público marítimo-terrestre, estuvo vigente durante diez años después de la promulgación de la Constitución de 1978. Así las cosas, el reconocimiento pacífico de la preexistencia de propiedades privadas en dominio público marítimo-terrestre por la Ley de costas de 1988 permite que el legislador, ahora, haya tomado la decisión de reintegrar a los antiguos dueños en su propiedad, siempre y cuando tales terrenos hayan sido previamente deslindados; esto es, que la Administración considere que ya no son dominio público."

"Lo primero que hemos de constatar es que se trata de una innovación relativa, porque ya el art. 4 d) del Reglamento de la Ley de costas de 1989, tras incluir en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, modulaba la inclusión de las restantes dunas limitándolas a las «fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa». Sobre esta previsión reglamentaria se ha pronunciado el Tribunal Supremo, advirtiendo que, para excluir una duna del dominio público estatal, se precisa una prueba específica y contundente de que la duna ha sido fijada por la vegetación hasta el punto de que no resulta necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. En definitiva, que se haya convertido en un elemento geológico muerto, sin actividad alguna para el entorno ni para sí misma, de forma tal que nada recibe de su periferia, ni ésta nada de aquélla (por todas, STS de 5 de diciembre de 2013). Cumple añadir que el antedicho criterio jurisprudencial es plenamente congruente con el designio de proteger la integridad del demanio natural que debe guiar al legislador por imperativo de los arts. 45 y 132.2 CE y con los propios objetivos de integridad, conservación, protección, restauración y adaptación del dominio público marítimo-terrestre, teniendo en cuenta los efectos del cambio climático, según dispone el art. 2 a) LC. Pues en efecto, así entendida, la exigencia de garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa impide la exclusión de las dunas móviles o en evolución, y no puede ser de otro modo pues su preservación resulta indispensable para garantizar la integridad de las playas, en su doble consideración de demanio natural y de ecosistema vulnerable. Máxime en un escenario global de calentamiento de los océanos y subida del nivel del mar, que en nuestro país abre el riesgo de pérdida de cadenas de dunas debido a la erosión y regresión del litoral, fenómeno pronosticado por organismos acreditados como el grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climático, creado por Naciones Unidas y la Organización Meteorológica Mundial («Informe IPCC 2014•) o la Agencia Europea de Medio Ambiente («Informe AEMA 2015»), y que es ya un hecho incontrovertido para la comunidad internacional (apartados 165 y 190 de la Declaración «Río+20» de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, 2012)."

"La tacha de inconstitucionalidad basada en el art. 132 CE no puede prosperar, toda vez que el régimen de uso del dominio público es de configuración legal. Aunque el legislador está sometido al deber de asegurar su integridad física o jurídica, es pacífico que tal exigencia no excluye de modo radical cualquier tipo de instalación o infraestructura, pues, llevado al extremo, tal argumento impediría los usos privativos, o la construcción de puertos o vías de transporte. El equilibrio entre la integridad del dominio público, sobre todo del natural, y el régimen jurídico de su uso u ocupación es cuestión que corresponde sopesar al legislador ordinario, y aunque en última instancia pueda ser objeto de control por este Tribunal, en este proceso no está en entredicho el título III LC que lo regula."

"Como recuerda la más reciente de las citadas, la doctrina de la STC 87/2012 determina que «las Comunidades Autónomas no pueden establecer disposición alguna al respecto, ni siquiera para reproducir con exactitud las previsiones estatales, operación que quedaría vedada por la doctrina sobre la lex repetita sistematizada por la STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, y cuyo origen último está en la STC 10/1982, de 23 de marzo, FJ 8, según la cual la reproducción de normas estatales en normas autonómicas es inconstitucional cuando la Comunidad Autónoma carece de la correspondiente competencia, salvo que —lo que no es el caso— la reiteración de la norma estatal sea imprescindible para el entendimiento del precepto (STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8)» (FJ 5)."

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