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  SUPLEMENTO DE DERECHO CONSTITUCIONAL 

DOCTRINA

 
     
 
 

Migración y población

 

Por Roberto Punte 

 

1.- Resulta inevitable invocar a Juan Bautista Alberdi al tratar estos temas, por su extraordinaria percepción de que, entre nosotros, “Gobernar es poblar” (Bases- Cap. XXII). El eje conceptual de las Bases consiste en que no podía haber constitución sin población, pues no podría un desierto tener constitución. “Qué nombre le merece a este territorio de 200.000 leguas cuadradas donde un poco más de un millón de habitantes se deslíe como una gota de carmín en el Río Paraná…(Cap.XI). Que sería entonces la constitución, sino la constitución de un desierto… la mejor constitución para la República Argentina es aquella que hace que deje de ser un desierto (Cap.XXI)”.

Esto, no  de cualquier modo .Decía entonces " la cuestión argentina de hoy, es la cuestión de la América del Sur, a saber: buscar un sistema de organización conveniente para obtener la población de sus desiertos con pobladores capaces de industria y libertad, para educar sus pueblos, no en las ciencias, no en la astronomía-esto sería ridículo por anticipado y  prematuro- sino en la industria y en la libertad práctica".(Cap.XXIII).

La elección de las normas adecuadas para esto no fue fácil, y tampoco lo es hoy, en que los problemas poblacionales siguen siendo una cuestión  central de toda política razonable para nuestro país.

 

Los principios constitucionales de política migratoria comienzan a partir de aquel lema y la convocatoria a los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino. Sin embargo la directiva de fomento respecto de la de origen europeo, está indicando una clara percepción ya por entonces  de los problemas culturales anexos al tema de la población.

En nuestra constitución, el preámbulo asegura los beneficios del orden público y la libertad que  ese mismo orden público hace posible, a todos los que quieran habitar en suelo argentino, siendo éste verbo de sentido equivalente a " poblar", esto es establecerse, con vivienda, negocios y familia. No es por tanto, una mera residencia, sino mucho más, la participación de la aventura nacional.

 

El artículo 25 contiene las pautas marco de selectividad, permitiendo deslindar entre lo que es consentido, y lo que se desea  fomentar: esto  último es reservado para la buscada inmigración europea, amparando a quienes vengan para trabajar  en la tierra, la industria o  la enseñanza. El artículo  125 asigna iguales  facultades a las provincias; y el art.75, inciso 18,  encomienda al Congreso la promoción de la inmigración dentro del objetivo de  prosperidad general del país. Otras normas aseguran la igualdad como ocurre con el 14 y el 20, extendiendo esta a todos los derechos civiles, en concordancia con la previsión para todos los habitantes de los resguardos de los arts. 14,16, 17, 18 y 19. Ya  la primera ley de fomento  817, distinguía el inmigrante que venía a establecerse, respecto de los simples viajeros.

 

Como en estos días está en debate precisamente en Europa la cuestión de las raíces, es oportuno aclarar que esto significaba enraizarnos en la cultura europea, en su modo de civilización de fundamento cristiano, no necesariamente católica, y de ahí la paralela apertura a la libertad de cultos. Esta era pues la inmigración preferida del constituyente, y esto se mantuvo en el tiempo como política central. Debe tenerse presente que el ideal de progreso de la generación ilustrada se asentaba en el paradigma de la cultura francesa y la industria anglosajona.

 

3.-Desde el  principio, la realidad se apartó del referido paradigma pensado por Alberdi. Es cierto que nuestra inmigración fue preferentemente europea y mayormente cristiana, pero de países no sajones, en la que se insertaron otros, como ha sido la corriente de  judíos centro europeos y  luego los sefaradíes, así como los levantinos  de raíz mahometana. Durante la segunda mitad del siglo veinte la migración ha venido  desde países limítrofes y hubo también una fuerte emigración de nacionales.

Favorecido por la explosión demográfica europea del siglo XIX, secuela de la revolucioon industrial,(Holanda se cuadruplica , España e Italia se duplicaron) se produjo entonces un fabuloso movimiento  inmigratorio que representó el ingreso de  más de 14 millones de personas en los próximos 70 años. Entre 1800 y 1935 se calcula que unos 70  millones europeos emigraron, fijándose fuera unos  47 millones y de estos las tres cuartas partes en América. Por ejemplo, de Italia salieron entre 1876 y 1940,9.600.000 personas de las cuales el 56% fueron a los Estados Unidos, el 26% a la Argentina y el 14% a Brasil. Estos extranjeros se concentraron principalmente en el litoral y en las ciudades. De modo que por más de 60 años los extranjeros en las edades adultas fueron casi el 70% en  la Capital Federal, que concentraba casi el 25% de los habitantes y llegaba al 50% junto con las provincias litoraleñas de más peso demográfico y económico.

 

La inmigración fue, entre nosotros, el resultado de un esfuerzo consciente de sustitución de la estructura colonial y de modificación sustancial de la composición de la población. El programa de la " organización nacional", pretendía de esta manera romper la " barbarie", y las formas tradicionales heredadas de España cambiando no sólo la estructura sino el elemento humano. Estaban de moda en aquel momento ideas de tipo racial en la tipificación del carácter nacional. No  se trataba pues sólo de crear un estado moderno según el modelo norteamericano  o europeo, sino de  transformar la sociedad y sus hombres. El éxito coronó los esfuerzos-parcialmente-pero con un cúmulo de consecuencias no previstas. Las principales, de ruptura cultural y excesiva concentración demográfica en las ciudades del litoral.

Para comparar: de los 90 años que van de 1870 a 1960 , Estados Unidos creció cuatro veces, Brasil seis veces, Chile y  Perú cuatro veces, y la Argentina diez.

Por otra parte, el proceso de inculturación produjo un terrible choque en la población precedente. Ingresaron unas 14 millones de personas con un saldo de 6.400.000 entre 1852  y 1932. Este acto masivo de inmigración fue sobre  una población local relativamente muy escasa. En Estados Unidos donde inmigraron en la misma época 32 millones de personas la proporción nunca pasó del 14% de extranjeros porque había ya unos 40 millones de ciudadanos. Aquí se superó el 30%. Esto es, la población de base que tenía que recibir a los inmigrantes era débil en la Argentina y mucho más poderosa en Estados Unidos, lo que explica que las secuelas de crisis cultural que esto trajo entre nosotros fueran mucho mayores. La base materiales de nuestra  cultura  y sociedad fueron alteradas por el cambio poblacional masivo, con una grave fractura de la tradición dentro del canal habitual de las familias. Este impacto además se relacionó con otros elementos de fractura cultural y de las normas de valores y conducta, tales como la  educación pública, la urbanización y cambios técnicos así como  ideologías en el siglo XX. Pero estos factores fueron  comunes a muchos países, y lo diferente aquí fue el  gran shock del  cambio poblacional. *

Están por producirse probablemente nuevas corrientes migratorias fuertes, equiparables a las de fines del siglo XIX. En consecuencia, no se puede legislar en el vacío sin tener en cuenta la necesidad de una previa decisión de  política demográfica, porque  no basta con crecer, sino que es  necesario hacerlo con la necesaria previsión sobre las consecuencias de los crecimientos. En una etapa en la cual una parte  importante de la población está  desempleada, y existen graves desequilibrios, la calidad del inmigrante esperado, tiene una importancia fundamental y no puede ser dejada al azar de las corrientes migratorias, sin que al menos se piense en su contralor y canalización.

 

4.- Cabe preguntarse en el para qué  de una  nueva norma,  o  en qué debiera  innovar una  ley del siglo XXI. Lo cierto es que la lectura de la Nº 25871  lo deja a uno perplejo, y,  no contesta a esa pregunta pues nada aporta a lo existente, e introduce una serie importante de disposiciones que más bien confunden. Es cierto que resalta  el camino de igualdad de trato y la no discriminación de personas y tiende a ignorar cualesquiera  “preferencias culturales” ni las raciales que a veces se ocultan  detrás de este concepto. Sin embargo, esto es muy pobre y poco para una cuestión tan importante, pues la igualdad siempre estuvo en nuestras normas y hay muchas leyes y tratados que no dejan duda sobre el particular. Por otra parte no se encuentra  en la ley nueva ninguna “política migratoria”para este tiempo, y esta no es una ausencia sin consecuencias, pues si no hay pautas en la ley, inevitablemente surgen  las aportadas por la imaginación de los funcionarios.

También cabe criticar a la norma que está diseñada para el  inmigrante individual, a lo sumo extendiéndose a la familia, y no se hace cargo de la dificultad de la época: las corrientes migratorias que, como tales, merecen la atención para su debido encauzamiento. ¿Que puede hacer el estado frente a una corriente de miles de inmigrantes que huyen de una zona de conflicto?. Sin duda, darles cauce, ayudarlos, fijar áreas iniciales de asentamiento, organizar su inserción laboral y social. De esto no trata la ley que no se hace cargo de esta hipótesis ya vivida por nuestro país y por otros. La primera conclusión  pues es que la ley carece de una explicitación de políticas públicas en las cuales engarce.

Y si se la quiere justificar por los procedimientos que hacen más fácil ingresar, a través de un  bajo nivel de contralor de flujo, y totalmente engorroso  expulsar por  la judicialización hiper-garantista, cabe pensar  que es inoportuna a la luz de los desplazamientos en relación con  la crisis  mundial en desarrollo.* *

Por otro lado, hoy “poblar” como eje del gobierno requiere una relectura profunda del mencionado conflicto. En el contexto de la constitución “poblar” se vincula con la directiva de asegurar el desarrollo humano con igualdad de oportunidades del art. 75 inc. 19. , o sea  el deber del Congreso de gobernar  para el desarrollo humano, el desarrollo económico con justicia social, la productividad, la generación de empleo, la formación profesional, todo ello en un crecimiento armónico de la Nación para el poblamiento del territorio. Su  obligación de establecer políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar  el nivel relativo de provincias y regiones.

En consecuencia, el Congreso legislador no cumple bien ese deber cuando en una ley de inmigraciones no contempla los aspectos demográficos de los asentamientos que se van a realizar. Igual que hace 160 años, no basta pues con ingresar población, se requiere encuadrar el ingreso  en los parámetros de asentamiento que la propia Constitución establece. La ley no traza el perfil del inmigrante que quiere. Para Alberdi este era un “obrero inglés”, y por imperio de la realidad esto se convirtió en campesinos, comerciantes y artesanos  italianos y españoles. Y si bien el ingreso de población fue el aporte necesario y oportuno para varias décadas de extraordinario crecimiento, dejaron después graves secuelas  de impacto sobre la sociedad precedente, sobre sus pautas de convivencia y estructuras valorativas y sobre ,incluso, su estructura política.

Hoy el perfil debiera ser un grupo familiar formado por  personas educadas y con algún capital propio o financiado para asentarse con vivienda y negocio. Pero la ley sobre esto nada dice, y a esta altura de los acontecimientos esto no puede dejarse pasar sin reproche. No cabe duda que es preciso desplegar poblados, repoblar, el territorio argentino. Tenemos menos de cuarenta  millones de habitantes diseminados en cerca de 3 millones de km cuadrados y  más del 30% de la población está concentrada en la ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense, algo así como la milésima parte del territorio continental. Nuestra población activa educada disminuye, envejecemos en conjunto. En consecuencia la política migratoria debe formar parte de una mas amplia, la demográfica y esta enlazarse con el desarrollo económico y  una activa política de descentralización  y movilización de las regiones, las provincias y los municipios. Por eso ninguna legislación  migratoria puede ignorar lo que son las urgentes necesidades de nuestra alterada distribución demográfica.

Valga este comentario para una ley pendiente, que aun no ha sido escrita y tal vez ni siquiera pensada.

 

 

 

*.-La inmigración tomó fuerza parte de 1860 con un gran pico entre 1880 y 1890, para caer luego, ligado esto no sólo la crisis argentina sino también a las crisis en el continente europeo. Retomó sus picos más altos a partir de 1900 hasta 1910 para decaer durante las guerras mundiales y volver a crecer entre 1930 y 1940. Los promedios en 1880/1890 eran de 75.000 anuales lo que da un saldo de 750.000 en el decenio; entre 1890  y 1900 fue de 45.000 anuales con 457 .900 en el decenio; entre 1900 y 1910 el promedio de 100 mil anuales con 1.029 .900 en la década. Entre 1911  y 1920 se llega a más de 600.000 en el decenio -con saldo negativo entre  1914 y  1919-y de 1920 a 1930 se registró un saldo de 983.000. Estos datos no son completos pues registran sólo el movimiento marítimo de viajeros de segunda y  tercera clase que eran considerados " inmigrantes". El total de éstos el 78 % se  reparte entre España e Italia. La mayoría es italiana con 44% y España tiene un tercio del total con el 34%. Existe después como primera minoría subsiguiente la de los polacos (5%), mayormente judíos y las demás naciones se reparten el 17%. Entre los italianos también hasta 1900 los 2/3 eran del norte y a partir de 1914 vienen principalmente del sur. Dentro de este panorama se dieron  también muchas personas que regresaron. Los llamados " golondrinas", podían ganar 300 liras entre octubre y marzo con las cosechas, con sólo 40 días de navegación. La población total argentina aparece en el primer censo de 1869 con 1. 800.000 habitantes y 12% de extranjeros; el segundo censo de 1900 o de 1895 con casi 4 millones de habitantes  y más de 25% de extranjeros; en el tercer censo de 1914 se duplicó la población con 7.885.000 habitantes y los extranjeros son casi un tercio (30,3%). Debe observarse que ya se  cuentan  como argentinos muchos hijos los extranjeros en primera generación. En las estimaciones de 1920 tenemos 8.754.000 habitantes con un 24% extranjero; en 1930 12 millones de habitantes con un 23% extranjero; 1940 ,14 millones de habitantes con 18% extranjero; 1947 15.894.000 habitantes con15,3% extranjero:  y en  de 1970 había 23.364.431 habitantes con 9,03% extranjeros.

La crisis cultural subsiguiente a este impacto poblacional, se refleja en la ruptura de las escalas valorativas que regulan la convivencia. La población precedente, dueña de las instituciones, no pudo transmitir demasiado, por el agobio de las nuevas masas .Ya bastante es que los hijos de inmigrantes se consideraran nacionales argentinos, lo que todos coinciden se debe en el origen  a la combinación de la educación primaria obligatoria y , el servicio militar, a lo que se sumo de modo  mas tardío  la influencia unificadora de la Iglesia. Pero el ideal inmigrante era “hacer la América” y volver al terruño. De ahí que muchos efectivamente se  volvieron; y los que quedaron mantuvieron ese objetivo de enriquecimiento rápido  y ascenso social (“mi hijo el doctor”).Pero así como la sociedad previa tuvo grandes dificultades en transmitir valores, tampoco pudieron los padres inmigrantes  pasarlos a sus hijos, porque venían de otro mundo, y su experiencia vital no servía para la sobrevivencia en las nuevas tierras. Además quien deja su lar, lleva en si un germen de fracaso y una frustración, y los hijos que aquí crecieron debieron formular sus propias reglas, o no tenerlas…Y esto es también válido para  la segunda ola, la migración interna desde las provincias a la Capital; y para la tercera, desde los países limítrofes hacia aquí. De ahí nuestra terrible dificultad para lograr asentar pautas comunes de convivencia, que no sean perpetuamente invalidadas por la escapada individual, fruto de nuestra “viveza”…De ahí este asombro de que personas individualmente capaces sean absolutamente incapaces de generar acciones en común  que se prolonguen en el tiempo. De ahí nuestra anomia.

Y por este camino es que se advierte que cualquier decisión de política migratoria es trascendente por su incidencia y repercusión  en la cultura-entendida como regla y modos de convivencia- en los valores que la nutren , y en definitiva, en el comportamiento cívico y político.

  *  *.-En los últimos diez años, y sobre todo después del atentado en la AMIA se ha enfatizado las dificultades que implica tener tan extensas fronteras. La zona de la “triple frontera” se ha convertido en un latiguillo sobre las dificultades de contralor en el movimiento de personas .Hoy la crisis mundial –que algunos no vacilan en calificar como los prolegómenos de una posible  tercera conflagración-debe hacernos pensar  seriamente sobre la inconveniencia de sumar  facilidades jurídicas de ingreso y permanencia, a las reales emergentes de la propia geografía. Este tema es recurrente y no ha sido, lamentablemente, bien resuelto en el pasado. Solamente a titulo  ilustrativo, para quien quiera adentrarse en estos temas, enumero las principales  normas  que han tratado la cuestión, desde la primera, de fomento de la inmigración, 817.En esa época se podía ingresar como inmigrante  o como simple viajero, lo que ,después del gran  crecimiento  de la población de menos de  dos millones de 1860 a los ocho  del centenario ,comenzó a ser objeto de regulaciones y contralores., sobre todo por razones no específicamente poblacionales , sino  políticas y de   seguridad. El temor ante el ingreso de extranjeros  revolucionarios ácratas, no muy distantes de los problemas de movilidad terrorista actual,  llevó a la denominada “ley de residencia” 4144, de 1902 que autorizaba a expulsar extranjeros por razones de seguridad nacional o perturbación del orden público. Luego del asesinato del jefe de policía coronel Falcón, se emitió la ley de defensa 7029 de 1910, prohibiendo el  ingreso de los  condenados por delitos, anarquistas y revolucionarios, así como la prohibición de regreso de los expulsados antes. .En 1945 se emitió el decreto  536, de Seguridad del Estado, incriminando el ingreso clandestino al país, y habilitando las expulsiones administrativas, derogado  diez años mas tarde por el DL 4551/55. La ley  13482, de  Registro Nacional de las Personas disponía la detención y expulsión de los extranjeros  no radicados legalmente y que no lo hicieran dentro de los 90 días. En 1963 se dicto el DL 4805 –ratificado luego por ley 16478- que fue el primer cuerpo orgánico sobre “admisión, permanencia y expulsión de extranjeros”, reglamentado por el  decreto ley 4418 del 4 de junio de 1965, que, en 194 artículos   unificó  todos los temas dispersos en decenas de normas, conformando un sistema de contralor y procedimientos que, con reformas, es la base  de lo hoy en uso.(ADLA 1965-B-1377). Enumeraba  las inhabilidades para ingresar y permanecer en el país con residencia permanente; p.ej. enfermos  infecto contagiosos o mentales, personas sin actividad lucrativa,  ligados al comercio para la prostitución, condenados con pena mayor a  dos años, con antecedentes de actividades contrarias a la  seguridad nacional o el orden público. Otras normas que trataron temas de contralor de la ilegalidad en el  trabajo, alojamiento y  transporte fueron el DL 5967/63 y las leyes 17357,17489,18653.-Todas estas  fueron derogadas y remplazadas a través de la  22.439, de 1981 " ley general de migraciones y de  fomento de la inmigración" que ahora es sustituida . Por ahora subsiste  el extenso decreto reglamentario  1023/94, con sus 173 artículos, también derogado por el autocontradictorio art.124 de la ley 25871-

Pero siempre se mantuvo la posibilidad de declarar la irregularidad de ingreso o permanencia  y consiguiente expulsión administrativa, moderada a través de acciones de habeas corpus y amparo, o de recursos ante la justicia. La nueva ley hace esto de cumplimiento virtualmente  imposible, al no ser viable la detención para ello: “retención”, lo llama la norma y ya hay fallos judiciales en tal sentido (CFR. LL 26 de julio 2004.CFed. Parana 22-6-04 in re Azeng Xiankai).

 

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