Estándares de desempeño para una justicia eficaz y eficiente(1)

Por Héctor Mario Chayer(*)

En tanto organización de servicio, la justicia debe ser capaz de planificar su gestión estratégicamente, siendo sensible a las necesidades ciudadanas. Esto implica fijar metas medibles, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo. Pero, además, el logro de tales metas de manera efectiva, lo cual nos hablará de su eficacia, debe ser hecho, como toda política pública, maximizando el impacto de los siempre limitados recursos públicos. Este último concepto es el de eficiencia.

Sin pretender agotar el tema, abordaré dos grandes grupos de cuestiones. Por un lado, algunos temas culturales o ideológicos subyacentes, tales como la necesidad de eficacia y eficiencia en un servicio público, y la orientación al usuario del servicio de justicia. Por el otro, una metodología que garantice la eficacia y la eficiencia en la gestión judicial, basada en estándares, indicadores y resultados.

Específicamente, quedan fuera del alcance de este análisis dos cuestiones de máxima relevancia y actualidad en la transformación de la justicia, como son el cambio organizacional y las mejores prácticas en materia de gestión judicial, por exceder el tiempo y espacio disponibles. Sin embargo, no puede dejar de señalarse su carácter central en los procesos de reforma judicial en marcha.

1. Cuestiones culturales

Muchas veces, los desacuerdos en torno al desempeño de la justicia no están en los nive-les operativos ni metodológicos, sino en un plano cultural o ideológico. Por eso fracasan muchos proyectos técnicamente bien concebidos, pero que carecen de un adecuado diagnóstico sobre estas cuestiones subyacentes, y de una metodología para producir y gerenciar el cambio cultural necesario.

Fores (Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia) ha desarrollado y aplicado en los últimos años una exitosa metodología de innovación en la gestión judicial. Esta metodología provee a los participantes un marco analítico que a la vez que brinda las herramientas para planificar sistemáticamente el cambio, genera una nueva perspectiva cultural sobre el servicio de justicia, al incorporar los valores de eficacia, eficiencia y orientación al usuario, que son el núcleo de un nuevo modelo de gestión judicial.⁽²⁾

A continuación, se esbozan algunas cuestiones fuertemente debatidas en el ambiente judicial, sin pretensión de exhaustividad ni en los temas ni en los argumentos esgrimidos.

Se puede definir a la eficacia como la relación entre los objetivos alcanzados y los objetivos propuestos, mientras que la eficiencia pone a la eficacia en relación con los recursos utilizados. En términos de desempeño judicial, la situación de máxima eficiencia es aquella en la cual no es posible aumentar la tutela judicial de los derechos con los medios de que se dispone; o en que no es posible reducir el coste de la justicia sin afectar al nivel de tutela disponible.

¿Puede afirmarse que la eficacia y la eficiencia son necesarias en la justicia? ¿No es esto una pretensión tecnocrática, que equipara el “hacer justicia” a una actividad fabril o lucrativa?

Sostengo categóricamente que, en tanto es una más de las políticas públicas, la justicia debe ser particularmente eficaz y eficiente en el uso de los siempre escasos recursos públicos. A diferencia de los fondos privados —que, si son administrados ineficientemente, se pierden para sus propietarios—, los fondos públicos destinados a la justicia tienen la obligación de ser aplicados con eficacia y eficiencia. Está comprometido el interés público. Existen numerosas alternativas para su aplicación (educación primaria, atención de la salud, infraestructura, etc.), que compiten en la apropiación de recursos en la agenda pública. Considerar que los recursos que se asignan al sector justicia no deben guiarse por estos principios es profundamente conservador, pues justifica su dispendio de manera regresiva e injusta.

A los fines de promover la eficacia y la eficiencia en cualquier organización —y la justicia, como queda dicho, no escapa a esta necesidad— es crucial que exista una cultura de premios y castigos. Es alentador notar que existe una creciente aplicación en la región de incentivos, plasmados en procesos de selección y ascensos por mérito, sistemas de evaluación de desempeño, honores públicos y también recompensas salariales.

Otro elemento indispensable es que exista una cultura de medición de resultados, en es-pecial de los tiempos del proceso, asociada a la rendición de cuentas republicana que todo poder público debe a la sociedad. Este factor es el que permite (o no) enfrentar el problema de la demora en los procesos judiciales, ya que lo que no se mide, no se puede mejorar.

En la perspectiva adoptada, es central repensar a la justicia como una organización orientada al servicio de la sociedad. Puede y debe afirmarse con claridad que el Poder Judicial no existe para dar sentido a la vida de jueces, fiscales, funcionarios y abogados, sino para servir al país y la gente. Que su labor no es una competencia para ver quién dicta sentencias con más vuelo técnico, sino una vocación que exige gran contracción al trabajo. Y que la gente no quiere soluciones sofisticadas; quiere, antes que nada, soluciones comprensibles, imparciales, justas y rápidas.

En la perspectiva del usuario, el valor de un servicio es entendido como lo que el usuario está dispuesto a reconocer por la satisfacción de su necesidad. En el caso de bienes y ser-vicios privados, este valor está asociado al “precio”, pero esta asociación no es necesaria. Los bienes y servicios producidos sin fines de lucro, incluyendo los servicios que brinda el Estado, también tienen un determinado valor para el usuario, aunque este no siempre paga un “precio” en dinero por ellos.

Corresponde, entonces, reflexionar sobre cómo se construye el valor, ya que esto permite que el operador judicial oriente sus actividades a la maximización del mismo. Habitualmente, se asocia el valor de un servicio de manera principal (y, a veces, excluyente) con uno de sus tres componentes, la calidad técnica. Es decir, el servicio brindado con alto vuelo técnico-jurídico se considera valioso.

Sin embargo, en la percepción de los usuarios, existen otros dos componentes que construyen el valor percibido: la imagen y la disponibilidad. En la imagen entran dos elementos, la confiabilidad de quien brinda el servicio y su receptividad de las necesidades de los usuarios. Y en el componente de disponibilidad se incluyen otros dos elementos, la accesibilidad de los servicios (tanto a nivel geográfico como edilicio y temporal) y el tiempo de respuesta entre una solicitud y su satisfacción. Individualmente considerado, este último elemento es el principal a la hora de reconocer el valor por la satisfacción de una necesidad.

Cuando se aplica este método de análisis al servicio de justicia, se comprenden con facilidad los mínimos niveles de satisfacción popular con que cuenta la judicatura en América Latina.

Para concluir, no está demás recordar que una justicia orientada efectivamente al servicio de la sociedad dirime conflictos y, de tal manera, provee seguridad jurídica y seguridad individual. Esta contribución a la paz social es crítica para la efectiva vigencia del Estado de derecho, lo cual brinda una nueva dimensión institucional a esta cuestión.

2. Estándares, indicadores y resultados

A continuación, se desarrolla sintéticamente un modelo —entre otros posibles— que apunta a la eficacia y la eficiencia de la gestión judicial de manera sistemática, es decir, proveyendo simultáneamente una metodología de implementación, medición y sustentación de las mejoras en la gestión judicial.

Este modelo, exitosamente aplicado por Fores en la gestión judicial, se basa en la fijación de estándares e indicadores, predeterminando metas medibles que los tribunales deben alcanzar.

Un estándar se puede definir como un patrón de conducta relativamente simple y comprensible, tanto para quien lo tiene que cumplir, como para el beneficiario. Y se evalúa a través de uno o más indicadores.

Cada indicador tiene niveles de resultados (numéricos) preestablecidos que, si se dividieran en tres, pueden ser un nivel óptimo, un nivel aceptable y un nivel insatisfactorio o sujeto a readecuación. Estos niveles deben establecerse participativamente, con los mismos magistrados a cargo de los organismos judiciales, y no de manera jerárquica o tecnocrática. Pero la evaluación puede hacerse una vez que los magistrados cuentan con información suficiente para poder tomar estas decisiones, no antes.

Y los resultados deben verificarse a través de una auditoría generalizada y periódica de desempeño, que puede ser interna o externa, con los consiguientes costos y beneficios de cada alternativa.(3)

A título de ejemplo, la acordada 9/2007 del Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Río Negro, Argentina, ha establecido los siguientes estándares de desempeño judicial:

1)   los tribunales están dispuestos a orientar de modo sistemático su gestión al servicio de la sociedad;

2)   los tribunales implementan sistemas de información automatizados para la generación de indicadores de gestión;

3)   los tribunales conducen los procedimientos judiciales procurando obtener resoluciones de máxima calidad en los menores tiempos posibles.

Estos tres estándares o patrones de conducta cubren tres aspectos claves de la gestión judicial: la actitud de disposición al cambio, los medios para una medición automatizada y los resultados.

El primer estándar, que establece que “los tribunales están dispuestos a orientar de modo sistemático su gestión al servicio de la sociedad”, se puede medir a través de tres indicadores:

a)   formulación y ejecución de proyectos de mejora de la gestión, enmarcados en los objetivos estratégicos del Poder Judicial;

b)   reuniones periódicas de personal para la mejora de la gestión;

c)   encuestas de satisfacción y de opinión de usuarios de manera sistemática.

¿Por qué estos indicadores? Porque la existencia de proyectos de mejora, de reuniones de personal y de encuestas de satisfacción sistemáticas permite afirmar que un determinado tribunal orienta su gestión al servicio de la sociedad de manera sistemática y sustentable, a diferencia de esfuerzos inorgánicos o individuales.

Un ejemplo concreto de los niveles de desempeño (óptimo, aceptable y sujeto a readecuación) puede verse en las metas establecidas para las encuestas de satisfacción. En el caso de los justiciables, la acordada mencionada determina que las respuestas “muy bien” y “bien” deben reunir los siguientes porcentajes:

Y en el caso de los abogados, los siguientes:

El segundo estándar apunta a evidenciar la capacidad para medir la gestión de los tribunales automatizadamente, por los beneficios en certidumbre y minimización de costos y esfuerzos que esto acarrea.

Establece que “los tribunales implementan sistemas de información automatizados para la generación de indicadores de gestión”. Se evalúa con dos indicadores principales:

a)   sistema informático de gestión implementado, con carga de datos homogénea, incluyendo hitos procesales que permiten medir de modo simple y regular la carga de traba-jo y la duración (parcial y total) de los procesos judiciales;

b)   capacidad de poner a disposición los datos registrados al momento de la auditoría, evaluando su grado de completitud, fiabilidad y oportunidad.

Los indicadores que permiten evaluar el cumplimiento, o no, de los primeros dos estándares son prácticamente idénticos para todos los tribunales, no importando la materia que conozcan o si intervienen en primera, segunda o tercera instancia.

Pero los indicadores que permiten medir el tercer estándar, que apunta a los resultados y no a la actitud o los medios, es decir, a la obtención de resoluciones de máxima calidad en los menores tiempos posibles, difieren necesariamente de tipo de tribunal en tipo de tribunal. Los indicadores variarán según el tipo de procedimiento reglado por la ley, los recursos humanos e infraestructura de que dispongan, la carga de trabajo, etc.

Estos indicadores deben evaluar aspectos cuantitativos y cualitativos de procedimientos judiciales diferentes. Típicamente se utilizan los lapsos entre hitos o eventos procesales, la tasa de celebración de audiencias, la rapidez en la producción de la prueba, los tipos de resolución obtenidos, la simplificación de los procesos, etc.

A título de ejemplo, se transcriben a continuación los indicadores determinados por la acordada 9/2007 para las cámaras del trabajo (tribunales colegiados de instancia única que deciden los conflictos derivados de las relaciones laborales en un proceso por audiencia) y los juzgados civiles y comerciales de primera instancia (tribunales a cargo de un juez que dirime conflictos patrimoniales en un proceso por audiencias) en Río Negro.

A modo de reflexión final, hay que señalar que la mejora de la gestión judicial y la medición del desempeño deben plantearse como imbricadas en un círculo virtuoso de mejora permanente.

Luego de plantearse innovaciones en la gestión para alcanzar objetivos superadores respecto de una situación inicial, las innovaciones que resultan fructíferas se estabilizan y se incorporan a la rutina de trabajo. La medición de los resultados obtenidos en un determinado período permite tanto la evaluación del desempeño como el ajuste de los indicadores (seleccionando otros, y/o cambiando los valores considerados óptimos y aceptables) y la detección de nuevas necesidades. Y a partir de esta evaluación, se formulan explícitamente nuevos proyectos de cambio, cuyas innovaciones reinician el círculo de mejora.

Queda claro así que el sistema de estándares e indicadores con metas preestablecidas está basado en el cambio cultural y la innovación en la gestión. Caso contrario, las resistencias al cambio frustran y esterilizan cualquier iniciativa.

Este sistema, a su vez, debe complementarse con el cambio organizacional pendiente en los sistemas judiciales, incorporando las mejores prácticas en la materia. Temas críticos que, como se dijo al inicio, exceden el objetivo de estas breves reflexiones.

Referencias bibliográficas

Chayer, H. (2004). La atención al público en la justicia. Estudios sobre la Administración de Justicia, (2).

Chayer, H., Marcet, J. P. & Salaberry, C. (2005). Rediseño participativo de las mejores prácticas judiciales. Estudios sobre la Administración de Justicia, (3).

Cambellotti, A., Chayer, H. et al. (2004). La gestión del Fuero Comercial. Bs. As.: Fores.

Cambellotti, A., Marcet, J. P. (2006). Innovación y Gestión Judicial en el Fuero Comercial de la Na-ción. En Estudios sobre la Administración de Justicia, (4).