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Entrevista a Germán Coloma, Contador Público, Ph.D. en Economía (UCLA), ex economista jefe de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia
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Texto Completo
Entrevista
a Germán Coloma[1]
Por
Federico Rossi
1.
Federico
Rossi
(El Dial): ¿Cuál
es tu opinión sobre el proyecto que busca reformar la Ley de Defensa de
la Competencia N°27.442 y que tiene media sanción del Senado?
Principalmente,
el proyecto de ley busca eliminar el programa de clemencia creado en
2018 así
como constituir una autoridad de aplicación sin concurso público de
oposición y
antecedentes. En relación a la autoridad, algunos creen que es mejor
constituir
la autoridad aun cuando esta sea menos independiente, antes que seguir
esperando la constitución de una autoridad con mayor independencia del
Ejecutivo, lo que parecería virtualmente imposible luego de más de 21
años de
espera.
Germán
Coloma: Sí, yo también pienso que es
muy importante que se constituya la Autoridad Nacional de la
Competencia creada
por la Ley 27.442, y que quizás es preferible crearla sin concurso en
vez de
seguir demorando su creación. A mí me parece que la oportunidad era
crearla en
2019, cuando el concurso ya se había llevado a cabo, pero esa
oportunidad ya
ahora está definitivamente perdida (puesto que dicho concurso fue
anulado), y
entonces quizás la salida más práctica sea crearla sin hacer concurso.
En lo
que se refiere a los otros cambios que están en el proyecto de reforma
de la
Ley 27.442, mi opinión es más bien negativa. Pienso que no es bueno
eliminar el
programa de clemencia, porque la experiencia internacional muestra que
ese tipo
de programas es muchas veces la forma más efectiva de combatir las
prácticas de
cartelización. Tampoco me parece muy bueno eliminar la posibilidad de
que las
empresas presenten compromisos para cerrar procedimientos de conductas,
porque
eso es un mecanismo que puede resultar muy útil en casos en los cuales
la
prueba de las conductas es complicada, y entonces muchas veces esos
compromisos
pueden ser una manera efectiva y más rápida de conseguir el cese de
ciertas prácticas
que generan distorsiones en el funcionamiento de los mercados.
2.
Federico
Rossi
(El Dial): ¿A tu
entender, cuál es el objetivo que debería tener la defensa de la
competencia? Debería ser exclusivamente proteger el excedente del
consumidor
como ha sido el consenso desde los años 80s o también debería dar lugar
a otras
cuestiones tales como procurar una economía desconcentrada con firmas
pequeñas
y medianas, cuestiones de empleo, equidad en la distribución de
ingresos, cuidar el medio ambiente, etc.?
Germán
Coloma: Yo interpreto que el objetivo
de la defensa de la competencia tiene que ser proteger la creación de
excedentes a través del funcionamiento de los mercados, y no debe
mezclarse con
cuestiones que no hacen al mecanismo de la competencia como tal. Si el
Estado
quiere atender otros objetivos, tales como el empleo, la distribución
del
ingreso o el cuidado del medio ambiente, debe hacerlo utilizando
instrumentos
específicos para dichos objetivos, y no tratar de que la política de
defensa de
la competencia sirva para cosas para las cuales no es útil ni adecuada.
3.
Federico
Rossi
(El Dial): ¿Crees
que el derecho en general y la defensa de la competencia en particular,
se dirigen hacia una mayor intervención del Estado en la economía y en
la
libertad empresaria? En muchos casos parece que los abogados pedimos y
festejamos cada regulación estatal sin entrar en consideraciones sobre
los
efectos negativos de mediano y largo plazo.
Germán
Coloma: Yo creo que cuanto mayor es la
intervención directa del estado en la economía, menos lugar hay para el
derecho
de defensa de la competencia. Fíjense, por ejemplo, que en la época en
la cual
había en el mundo muchas economías de planificación centralizada (Unión
Soviética, Yugoslavia, Checoslovaquia, etc.), ninguna de ellas tenía
leyes de
defensa de la competencia. La defensa de la competencia sirve
básicamente para
regular de manera indirecta el funcionamiento de los mercados que no
están
sujetos a regulaciones directas. Cuanto más regulación e intervención
directa del
estado hay en un mercado, menos importante y útil es la política de
defensa de
la competencia.
4.
Federico
Rossi
(El Dial): El COFECE de México tiene una intensa labor contra las
restricciones
de origen legal o gubernamental. En Argentina, la Ley de Defensa de la
Competencia aplica únicamente cuando existe actividad económica, es
decir, no
cubre restricciones a la competencia cuyo origen sea un acto de
gobierno. Sin
perjuicio de ello, la LDC permite a la autoridad emitir recomendaciones
pro-competitivas en materia de restricciones de origen legal en su rol
de
abogacía de la competencia ¿Qué recomendarías hacer cuando una gran
parte de
las restricciones a la competencia son de origen legal?
Germán
Coloma: A mí me parece que puede ser
útil que las agencias de competencia hagan recomendaciones
procompetitivas
cuando detectan restricciones a la competencia de origen legal o
gubernamental,
pero que eso no deja de ser una actividad marginal. Lo más importante
es que la
agencia de competencia se ocupe de resolver los problemas relativos a
las
prácticas anticompetitivas de las empresas y al control de
concentraciones, y
no que su foco esté puesto en opinar sobre lo que hacen otras agencias
u
organismos del estado. Además, eso último suele ser muchas veces
estéril. En mi
experiencia, las actividades de abogacía de la competencia que llevan a
cabo
las agencias de competencia rara vez funcionan si van en contra de la
opinión
de las agencias u organismos a los cuales se les hacen las
recomendaciones
procompetitivas. Usualmente, solo si el otro organismo tiene interés en
que le
hagan una recomendación de ese tipo, y va a usarla como argumento para
modificar una regulación, es que una opinión de la agencia de la
competencia
puede ayudar a eliminar una restricción legal o gubernamental a la
competencia.
5.
Federico
Rossi
(El Dial): Si
el día de mañana te eligiesen presidente de la autoridad de competencia
del país, qué porcentaje de los recursos destinarías a combatir los
carteles, a
abusos de posición dominante y al control de concentraciones
económicas,
respectivamente? ¿Cuál debería ser la prioridad de la agencia de
competencia en
una economía como la nuestra?
Germán
Coloma: Es una pregunta difícil de
contestar, porque en nuestro país la mayor parte de la actividad de la
agencia
de competencia es reactiva, es decir, consiste en resolver casos que le
llegan
a la agencia, más que en elegir qué casos atender. En ese sentido, me
parece
muy importante hacer un esfuerzo para mantener lo más bajo posible el
número de
casos de concentraciones económicas, y tener un sistema que resuelva de
manera
rápida y poco costosa la mayoría de esos casos (es decir, tener bien
aceitado
un procedimiento de “fast-track” para la mayoría de
esos casos). Y en
cuanto a la división entre casos de carteles y casos de abusos, me
parece que
la opción por asignar más recursos a uno u a otro grupo depende mucho
del
“portafolio de casos abiertos” que exista en determinado momento. Lo
que sí yo
creo es que, dentro de los casos que la autoridad de competencia pueda
decidir
encarar por su cuenta (es decir, dentro de los casos “de oficio”) es en
general
mucho más prioritario empezar por los casos de cartelización que por
los de abusos
de posición dominante, porque son las infracciones más graves desde el
punto de
vista de defensa de la competencia, y porque son casos en los cuales
las
sanciones sirven para dar un mensaje más claro respecto del papel de
las normas
de defensa de la competencia dentro de la sociedad.
6.
Federico
Rossi
(El Dial): En 2019, la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial
Federal
revocó la multa impuesta por la Secretaría de Comercio (en base al
dictamen de
la CNDC) contra SADAIC por abuso explotativo de posición dominante a
través del
cobro de aranceles excesivamente altos, pero confirmó las
recomendaciones
emitidas por la autoridad sobre los requisitos que debe cumplir la
regulación
de los aranceles que cobra un monopolio legal. ¿Qué impacto tiene este
fallo en
cuanto a las facultades de la CNDC para sancionar abusos explotativos
de
posición dominante?
Germán
Coloma: Yo creo que esa sentencia de
la Cámara de Apelaciones respecto del caso SADAIC lo que muestra más
que nada
es la gran dificultad que existe para aplicar la ley de defensa de la
competencia a casos de abuso explotativo de posición dominante. Pero
eso es un
problema que existió siempre, porque en general los abusos explotativos
ocurren
cuando en un mercado hay muy poca o ninguna competencia, y entonces por
definición en dicho mercado no queda “competencia por defender”. Las
agencias
de competencia, en general, no se encuentran cómodas para analizar esos
casos,
porque casi cualquier decisión que tomen puede ser atacada por los
tribunales
de apelación. Si no sancionan el abuso, suelen ser criticadas por haber
convalidado el comportamiento monopólico de una empresa dominante; si
lo sancionan,
suelen ser criticadas por haber multado a una empresa que no estaba
restringiendo la competencia en ningún mercado. Quizás la solución a
largo
plazo sea eliminar la figura de abuso explotativo de la ley de defensa
de la
competencia (como ocurre en EEUU. y en otros países que siguen esa
tradición,
como México y algunos de América Central), pero mientras eso no pase
vamos a
seguir conviviendo con una situación medio esquizofrénica en la cual
los abusos
explotativos a veces se sancionan y a veces no (y no es fácil predecir
cuándo
va a ocurrir una cosa y cuándo otra).
7.
Federico
Rossi
(El Dial): La Argentina ha tenido leyes de competencia desde el año
1923,
mientras que la primera ley orgánica de defensa del consumidor fue
sancionada
en 1993. ¿Por qué, contrario a otros países, la Ley de Defensa del
Consumidor
ha tenido un mayor desarrollo que la Ley de Defensa de la Competencia,
no sólo
a nivel de la aplicación sino también de artículos y libros escritos?
Germán
Coloma: Yo no sé lo que ocurre en
otros países con la ley de defensa del consumidor, pero me parece que
en el
nuestro la diferencia tiene que ver con que la ley de defensa del
consumidor es
mucho más “minorista” que la de defensa de la competencia, en el
sentido de que
se refiere a problemas mucho más acotados que afectan individualmente a
muchas
más personas y empresas a un nivel más masivo. Eso hace que haya
muchísimos más
casos de defensa del consumidor que casos de defensa de la competencia,
pero
que cada caso sea mucho menos importante en términos globales. También
sin duda
influye el hecho de que en nuestro país la ley de defensa de la
competencia
solo se aplica en casos que pasan por la Comisión Nacional de Defensa
de la Competencia,
y que dicha agencia siempre ha sido algo muy pequeño, muy poco
importante desde
el punto de vista de su estatus como organismo del sector público, y
prácticamente desconocido por el gran público. La defensa del
consumidor, en
cambio, está mucho más descentralizada territorialmente y su
importancia ha ido
creciendo de manera sostenida desde la década de 1990, y eso mismo ha
hecho que
mucha más gente la conozca y se dedique a ella.
8.
Federico
Rossi
(El Dial): ¿qué autoridades de competencia de la región te parece que
están
haciendo un buen trabajo? ¿Y a nivel mundial?
Germán
Coloma: Yo creo que en América Latina
el gran ejemplo de agencia de competencia está en Brasil, y es el CADE.
Y lo
mejor que ha hecho esa agencia es tener un crecimiento sostenido de su
actividad a lo largo del tiempo, que le ha hecho volverse cada vez más
importante. Y en dicho crecimiento un elemento muy significativo ha
sido, en mi
opinión, el éxito de su programa de clemencia, que empezó de a poco y
ha ido
creciendo a lo largo de los años. Eso, y el acompañamiento de la
agencia para
mejorar en otros aspectos (por ejemplo, en el control de
concentraciones), ha
hecho que el CADE sea la agencia de competencia más significativa de
América
Latina. Respecto de otras regiones, en general parece haber una
correlación muy
significativa entre el tamaño de la economía y la importancia de la
agencia de
competencia, y en ese sentido los líderes siguen siendo sin duda EE.UU.
y la
Unión Europea. Fuera de eso no tengo mayor información, si bien por
algunos
casos aislados que he podido ver me parece que hay algunos países como
Japón,
Israel y Corea del Sur que también están haciendo un buen trabajo con
sus
agencias de competencia.
9.
Federico
Rossi
(El Dial): Sos actualmente profesor en la
UCEMA. ¿Qué oferta
académica tiene hoy el CEMA en materia de Defensa de la Competencia?
Germán
Coloma:
No tenemos ninguna carrera específica sobre el tema, pero sí vemos
temas de
defensa de la competencia en algunas materias de la licenciatura en
economía,
la maestría en economía y la maestría en finanzas (orientación
“aspectos
legales de las finanzas”). Además, hace ya tres años que la Universidad
del CEMA
abrió su carrera de abogacía, y ahí hay varios cursos en los cuales se
ven
temas de defensa de la competencia desde distintas perspectivas. Por
último,
este año abrimos una diplomatura en derecho del consumidor y defensa de
la
competencia, dirigida por Alejandro Chamatropulos, que se comenzó a
dictar de
manera virtual en el mes de abril.
10.
Federico
Rossi
(El Dial): Por último,
si tuvieras que elegir tres libros de economía que todo abogado debiera
leer, ¿cuáles
elegirías?
Germán
Coloma:
Me parece en general muy útil que todo abogado interesado en economía
lea
alguno de los libros que existen sobre análisis económico del derecho,
porque
muestran una manera de ver el análisis económico aplicado a conceptos
que los
abogados tienen incorporados desde una perspectiva que en general es
muy
distinta. Y ahí los dos grandes clásicos son “Economic
Analysis of Law”
de Richard Posner, y “Law and Economics” de Robert
Cooter y Thomas Ulen.
Ambos han sido traducidos al Castellano por la editorial Fondo de
Cultura
Económica, si bien las traducciones no son del todo buenas (sobre todo
en lo
que se refiere a la traducción de los términos jurídicos que se
utilizan en
esas obras). Y para los que les interese más la macroeconomía, un libro
que a
mí me gusta mucho (y que uso para darle clases de economía a los
alumnos de
abogacía de la UCEMA) es “Macroeconomía explicada”, de Guillermo López
Dumrauf,
publicado en nuestro país por editorial La Ley.
[1] Contador
Público recibido en la Universidad Nacional
de La Plata (1988). Obtuvo el Master en Políticas Públicas en el
Instituto
Torcuato Di Tella (1990) y el Ph.D. en Economía en la Universidad de
California
en Los Ángeles (UCLA) en 1997. Sus especialidades son la organización
industrial y el análisis económico del derecho. Ha sido Economista Jefe
de la
Comisión Nacional de Defensa de la Competencia. Ha ejercido la docencia
en la
Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de La Plata, la
Universidad de San Andrés y la UCLA, y ha sido investigador visitante
en la UC
Santa Barbara. Ha publicado tres libros: Análisis económico del derecho
privado
y regulatorio, 2001; Economía de la organización industrial, 2005; y
Defensa de
la competencia, 2009.
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