El Principio de Legalidad

Por Juan Pablo Capón Filas(*)

En artículo precedente nos referimos al principio de supremacía constitucional, afirmando que sustancialmente es el “ABC” de nuestro sistema normativo, por cuanto es elemental en el sistema de derecho nacional el concepto de orden público constitucional que determina que la Constitución es Suprema y, en consecuencia, las normas y los actos administrativos de inferior jerarquía deberán resguardar, para resultar válidos y aplicables, los principios y los preceptos de la Ley Fundamental^[1].

Un escalón más abajo del gran principio general, se encuentra el Principio de Legalidad, que presenta al menos dos aristas diferenciadas y complementarias. Una vinculada a los límites del ejercicio del poder estatal y la otra a la regulación del contenido que corresponderá otorgar a los derechos y a las garantías individuales y sociales reconocidas en la Constitución.

El accionar del Gobierno Nacional y de los gobiernos provinciales se encuentra regulado y regido por las Leyes en sentido material y formal, es decir las leyes emitidas por el Congreso Nacional y las leyes de las legislaturas provinciales, en sus respectivas competencias.

El Principio de Legalidad determina que los derechos y las garantías constitucionales sean regulados en cuanto a su ejercicio cotidiano, por Leyes, nacionales y provinciales, sancionadas según las reglas de procedimiento y la distribución de competencias establecidas en la Constitución.

El principio de Legalidad ha sido destacado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los siguientes términos:

“Toda nuestra organización política y civil reposa en la ley; los derechos y obligaciones de los habitantes así como las penas de cualquier clase que sean, sólo existen en virtud de sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las establezca…” (Fallos 327:388)[2].

María Angélica Gelli ha sostenido con adecuado criterio que “el principio de legalidad está expresado de modo genérico en el art. 19 de la Constitución Nacional. También tiene su fuente en la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de Francia. La Constitución argentina dispone en varias normas aplicaciones específicas de ese principio, por ejemplo en materia penal (art. 18°) o en materia tributaria (arts. 4° y 17°). La reforma constitucional estableció otras especies del principio de legalidad reforzando, si cabe, esa garantía. Así, en el art. 75, inc. 2, en lo relativo a la ley convenio de coparticipación y, en el art. 99, inc. 3, expresamente prohibió al Poder Ejecutivo el recurrir a los decretos de necesidad y urgencia, en materia tributaria y penal y sobre partidos políticos y régimen electoral” ^[3]

El artículo 14 de la Constitución Nacional establece una nómina enunciativa de derechos individuales, según las “leyes que reglamenten su ejercicio”.

El artículo 14 bis de la Constitución Nacional incorpora el constitucionalismo social, reconociendo derechos colectivos e individuales que son el fundamento del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, ordenando que “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes”, las que deberán asegurarán al trabajador una progresiva mejora de sus intereses individuales y sociales, estableciendo el principio de progresividad.

Al respecto, Rodolfo Capón Filas ha sostenido:

“El art.14 bis emite una directiva que no debiera disminuirse por reforma alguna: "El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes". De acuerdo a ella ha de juzgarse toda norma, desechando la contraria a los derechos humanos. Cabe analizar el sentido prospectivo de la norma constitucional, su contenido y las variables operativas. Sentido prospectivo:

El art. 14 bis utiliza el verbo en futuro tanto para emitir la directiva protectora ("gozará de la protección de las leyes") como para indicar la finalidad de aquellas ("asegurarán al trabajador"). El art. 14, en cambio, afirma que los habitantes del país gozan de varios derechos.

Esta diferencia de tiempos verbales es conceptual. El derecho social avanza continuamente para que el hombre ocupe el centro de referencia del sistema global, por lo cual los diversos niveles logrados no pueden des/activarse.

La norma constitucional impide que los intereses económicos ocupen el centro mencionado, desplazando al hombre y reduciéndolo a un mero número estadístico: de allí la mirada hacia el futuro, hacia adelante, contraponiendo a la dureza de aquellos la fuerza del Derecho.

En este aspecto, la ley 24.467, estructurando un ordenamiento laboral específico para las pequeñas empresas, mediante el cual cualquiera de ellas puede, de acuerdo con el sindicato firmante del convenio colectivo aplicable, modificar sus cláusulas y las normas del estatuto profesional, debe reputarse in/constitucional.

Indica Miguel Schmaus:

"La historia corre hacia un fin. No es un eterno movimiento circular. No empieza continuamente desde un principio. Se mueve hacia un punto que ya no pasará. El fin no es un corte mecánico del hilo histórico sino un poder que obra previa, o mejor, retroactivamente desde el futuro en el presente". Toda norma legal o sectorial que retroceda niveles alcanzados viola la directiva constitucional. ("DERECHO DEL TRABAJO", Librería Editora Platense, La Plata 1998, Pag. 55 y 56) ^[4].

El artículo 33 de la Constitución establece la evolución y el dinamismo de los derechos y garantías constitucionales, permitiendo la incorporación legislativa y jurisprudencial de nuevos derechos al sostener: “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”.

Por su parte, el artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional otorga al Congreso de la Nación la facultad de dictar las normas legales que regulan los derechos constitucionales antes referidos, afirmando que corresponde al Congreso:

“Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones”.

Es decir, son las leyes del Congreso de la Nación las que resultan constitucionalmente habilitadas para regular el ejercicio y el contenido de los derechos constitucionales.

Las leyes de las Provincias regularan las materias no delegadas a la Nación, por cuanto “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación” (art. 121 CN).

Lo expuesto determina que el Poder Ejecutivo Nacional y los distintos departamentos de la Administración carecen de competencia material legislativa y no deberán usurpar las atribuciones del Congreso.

Los actos administrativos, decretos, resoluciones, disposiciones y restantes especies del accionar jurídico de la administración pública solo resultarán válidas y exigibles siempre y cuando tengan un sustento legal suficiente y se encuentren dentro de los márgenes de aplicación y vigencia de las leyes.

Al respecto el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional determina:

“El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

…3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.

El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”.

La Ley 26.122 regula deficientemente la intervención del Congreso en cuanto a los Decretos de Necesidad y Urgencia, en una visión restrictiva del obrar legislativo que resulta, a nuestro criterio, manifiestamente inconstitucional y cuya operatividad desde su vigencia hasta el presente ha demostrado ser ineficaz, transgrediendo reglas básicas del sistema representativo y republicano de gobierno, al establecer:

“Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes” y “El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia”^[5].

Resultaría sumamente importante para el afianzamiento del sistema republicano y democrático de gobierno y esencialmente para el Bien Común y una sana convivencia política y social que dicha norma legal fuera modificada por una reforma legislativa razonable, que cumpliendo la mayoría indicada en la Constitución (sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara), estableciera nuevos criterios y estándares muy restrictivos al obrar del Ejecutivo, tales como que el silencio del Congreso por un determinado plazo temporal improrrogable debería implicar una derogación de la vigencia de los decretos de necesidad y urgencia y que bastaría la sola negativa de una de las cámaras del Congreso para producir la derogación del decreto cuestionado, entre otras reformas posibles.

Las leyes establecen límites concretos al ejercicio del poder político, límites que la Administración nacional o provincial no pueden válidamente transgredir. Sin embargo, la historia de las instituciones públicas demuestra que el diseño y la estructura de la arquitectura constitucional no siempre resulta íntegramente resguardada según las pautas constitucionales. Lamentablemente es bastante habitual que la operatividad y la dinámica del ejercicio del poder público desborde los límites legislativos, originando tensiones políticas y sociales que implican una modificación irregular de las reglas de procedimiento y distribución de competencias de la Constitución, que en ocasiones lesiona con ilegalidad y arbitrariedad, los derechos y las garantías de los ciudadanos.

La transgresión del Principio de Legalidad es una enfermedad social habitual en la historia de los pueblos de América Latina, pero es además un fenómeno global, según se advierte de la atenta lectura de las publicaciones oficiales de los organismos de Naciones Unidas.

Si la Administración emitiere actos administrativos que transgredieren el principio de legalidad, se produciría como efecto de resguardo del propio sistema normativo, la inconstitucionalidad o la nulidad absoluta o insanable de los actos administrativos, lo que determina que los particulares afectados o las personas jurídicas puedan legítimamente accionar judicialmente ante el Poder Judicial, en el marco de acciones declarativas, ordinarias o de amparo.

Los considerandos 7 y 8 del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Consumidores Argentinos”, sentencia del 19 de mayo de 2010 ^[6], resultan de sumo interés para comprender el alcance que corresponde otorgar al Principio de Legalidad:

“Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la división de funciones y el control recíproco, esquema que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994. Así, el Congreso Nacional tiene la función legislativa, el Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la eminente atribución de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurídicas. Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo puede sustituir libremente la actividad del Congreso o que no se halla sujeto al control judicial”.

“Que todo lo aquí expuesto no permite albergar dudas en cuanto a que la Convención reformadora de 1994 pretendió atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial (confr. en igual sentido "Verrocchi", Fallos: 322:1726, y sus citas). De manera que es ese el espíritu que deberá guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasión de dictar un decreto de necesidad y urgencia”.

La operatividad práctica y real del principio de Legalidad es función tanto de la Administración Nacional y Provincial, como del Congreso y del Poder Judicial, por cuanto la ley otorga esencialmente un marco de convivencia democrática que resulta imprescindible resguardar, en procura de la Justicia y la Paz Social.

El Constituyente de 1994, previendo prudencialmente la posible existencia de conflictos en la vida social, reconoció en el artículo 43 de la Constitución, la garantía constitucional de amparo, estableciendo un medio judicial rápido y expedito, para que los tribunales puedan conocer de inmediato cuando existan restricciones, alteraciones, lesiones o riesgos futuros a los derechos y garantías establecidos en la Constitución.

Dicha acción requiere la acreditación sumaria de una ilegalidad o arbitrariedad manifiesta y en el marco de la misma pueden dictarse medidas cautelares adecuadas a las circunstancias fácticas de los casos concretos, que permitan conjurar el perjuicio, hasta tanto se dice sentencia definitiva.

La operatividad del Principio de Legalidad, en los casos judiciales resultará imprescindible para la efectiva vigencia de los derechos individuales y sociales, máxime en nuestra sociedad que padece, avanzada la segunda década del Siglo XXI, enormes dificultades materiales, marginalidad, pobreza, desempleo creciente, bajos salarios, desvalorización monetaria, inseguridad, desnutrición infantil, magras jubilaciones y déficit habitacional.